La contratación pública en la gestión por procesos. Un proceso transversal en una estructura vertical‍‍‍‍‍‍‍‍‍

1. Introducción

Algunos de los más importantes y conocidos sistemas de gestión, tales como ISO 9001:2015 o E.F.Q.M. 2013, contemplan entre sus principios el enfoque a procesos, para controlar las interrelaciones internas y mejorar el desempeño global de la organización. Con ello se consiguen beneficios muy importantes como la obtención de responsabilidades claras para los gestores, la evaluación de impactos en el ciudadano, el ahorro de recursos, la mejora de resultados , o la definición de mejores objetivos.

Podemos definir el proceso, en sentido amplio, y conforme convención establecida por los sistemas de gestión de la calidad como: “Conjunto de actividades administrativas u operativas mutuamente relacionadas, precisas para la prestación de un servicio o realización de un producto, dirigidos al ciudadano o a un cliente interno, mediante la transformación de elementos de entrada, como son los requisitos (demandas ciudadanas y de servicio interno) y los recursos humanos, tecnológicos y financieros necesarios, en resultados (el producto o servicio de valor añadido), ofrecido al ciudadano o al cliente interno”.

El procedimiento administrativo de la contratación pública trasciende la restrictiva idea del procedimiento como mera instrucción, norma interna o protocolo, pudiendo considerarse como un proceso, puesto que las fases por las que discurre este procedimiento atienden en su inicio a los requisitos y demanda de compra de bienes y servicios, en su ordenación e instrucción a los recursos humanos, tecnológicos y financieros con los que llevar a cabo el proceso de compra, y en su finalización y ejecución a la adjudicación de un contrato que habrá de responder a las expectativas y necesidades de quienes lo demandaron.

La transversalidad que incorpora el nuevo procedimiento electrónico de la Ley 39/2015, requiere de un cambio de orientación en la manera de concebir la tramitación de los contratos administrativos, pasando de una estructura compartimentada, funcional y jerárquica a otra colaborativa que comprende las interdependencias de las distintas actividades afectadas, tal y como puede verse en la siguiente imagen:

2. La legislación

2.1 Europea

La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE

2.2 Nacional

Normas técnicas de carácter convencional, tales como ISO 9001:2015, E.F.Q.M. 2013,modelo EVAM 2009: Evaluación, aprendizaje y mejora, o CAF: Marco Común de Evaluación.

3. El proceso de la contratación pública

3.1. Definición

Con la expresión proceso de la contratación pública, (también se ha utilizado el término “compras o compras públicas” , ya que el contrato es la plasmación o la explicitación del resultado de un proceso de compras), se incluye toda acción de adquirir todo tipo de bienes o servicios que sean necesarios (por no disponer de recursos propios) para que una organización pública presté sus servicios.

El proceso de contratación pública sería la secuencia de fases y actividades que transforman, por medio de los recursos disponibles en una organización pública, una necesidad de un bien o servicio en la provisión, por parte de un proveedor, ajeno del bien o la prestación del servicio solicitado .

Esa secuencia de fases y las actividades en las que se plasma son la base de la organización del conocimiento de la wiki de la contratación pública.

3.2. Características del proceso

3.2.1. Universal

El proceso de contratación pública es un proceso universal, todas los poderes adjudicadores, de cualquier ámbito territorial (local, regional, estatal o supraestatal), deben, cuando no disponen de recursos propios, acudir al mercado a buscar proveedores de de bienes y servicios.

3.2.2. Complejo

El proceso de compras un proceso complejo. En el proceso de gestión de la contratación pública participan casi todos los servicios verticales y transversales de una organización pública (si los tiene).

Salvo en pequeños Ayuntamientos, donde todas las actividades las realiza una única persona, el secretario-interventor, se puede decir que en todo proceso de contratación pública participan con carácter general:

1. El que necesita un bien o un servicio, (los servicios interesados en la contratación como dice el art. 73. 2ª del RD 1098/2001).
2. Un especialista en contratación pública, es decir, un órgano especializado que conozca la normativa legal aplicable y sepa conseguir de una forma rápida, sencilla y cómoda el bien o servicio que mejor relación de calidad/precio ofrezca el mercado.
3. El que controla económicamente el proceso.
4. El que controla jurídicamente el proceso.
5. Los departamentos de informática, necesarios para empezar a gestionar electrónicamente el proceso de contratación.
6. Las empresas proveedoras de soluciones tecnológicas para la gestión electrónica del proceso de contratación pública (o de cualquier otro proceso de trabajo).
7. El que decide, (el órgano de contratación).
8. El proveedor (las empresas).
9. Otras partes que intervienen en el proceso: la Tesorería, el Registro General, los Boletines oficiales, ....

El proceso de contratación pública es complejo porque hay que asegurar que se cumplen todos los trámites previstos para garantizar la salvaguarda de los principios que inspiran la contratación administrativa (libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos), trámites que se realizan en múltiples centros gestores.

La complejidad implícita del proceso de contratación pública conlleva la necesidad de poner en marcha mecanismos de organización, coordinación, análisis y simplificación del proceso.

3.2.3. Dinámico

Las poderes adjudicadores deben satisfacer nuevas demandas y expectativas sociales, para ello y cada vez en más casos, se acude a la contratación de bienes y servicios en el mercado.

El proceso de compras es un área dinámica debido a que de su capacidad de adaptación depende el control del gasto público, la calidad y los plazos de la prestación de los servicios, los resultados de la organización y, en definitiva, la satisfacción de las necesidades y las expectativas de los clientes de la Administración en cada momento.

3.3. Fases del proceso

Las fases del proceso incluirían una serie de actividades que a su vez se materializan en tareas documentadas.

3.3.1. Iniciar del proceso

Un departamento de una organización pública, el que conoce las necesidades y/o las expectativas de los ciudadanos o las de propia organización y quién debe satisfacerlas, necesita, porque no lo tiene, de la provisión de un bien o un servicio.

Sería la fase previa al inicio del expediente de contratación, la fase en la que se realizan todas aquellas actividades destinadas a definir técnicamente la necesidad, ver qué respuestas da el mercado a la necesidad existente y en cuanto se valora.

3.3.2. Enfocar legalmente la necesidad

La necesidad de contratar un bien o un servicio se debe estudiar legalmente y ver qué procedimiento de adjudicación, de los legalmente establecidos, es el legalmente más adecuado y eficiente para satisfacerla.

Iría desde la incoación hasta la aprobación del expediente de contratación.

3.3.3. Seleccionar al proveedor

Se da publicidad a los documentos contractuales que explicitan la necesidad, para que todas aquellas empresas que consideren que está dentro de su objeto de negocio preparen y presenten sus ofertas.

Presentadas las proposiciones se procede a la selección de la oferta económicamente más ventajosa y a la adjudicación del contrato.

Iría desde la aprobación del expediente de contratación a la formalización del contrato.

3.3.4. Ejecutar el contrato

El contratista cumple con sus obligaciones y satisface la necesidad del departamento que inició el proceso. La Administración, en contrapartida, efectúa el pago del precio convenido al proveedor.

Iría desde la formalización del contrato al pago del precio, y engloba todas aquellas incidencias que pueden surgir durante la ejecución (subcontrataciones, cesiones, modificaciones...).

3.4. Mapa del proceso

Como una imagen vale más que mil palabras en el siguiente mapa se representa el proceso de contratación pública. En la columna de la izquierda las partes (principales) que intervienen, secuencialmente las actividades que se realizan:

1. El inicio del proceso, en amarillo.
2. El enfoque legal de la necesidad, en naranja.
3. La selección del proveedor, en azul.
4. La ejecución del contrato, en verde.

3.5. La ficha de proceso

Identificado el proceso, resulta conveniente definir en detalle los elementos que lo caracterizan, entre ellos, su misión y alcance, normativa aplicable, equipo de proceso, propietario o responsable, indicadores y objetivos de los mismos, así como los procedimientos, normas internas, instrucciones y circulares relacionadas, y los flujogramas, entendidos como la representación gráfica de las diferentes actividades que lo componen, localizadas de modo secuencial. Entre las diferentes formas de representación existentes se encuentra el diagrama SIPOC que recoge las principales entradas y salidas del proceso de Proveedores, sin considerar los detalles que caracterizan el procedimiento general de contratación. En él podemos observar el conjunto actividades administrativas mutuamente relacionadas (varias Unidades Municipales), precisas para la prestación del servicio administrativo de contratación, dirigido a las empresas interesadas en obtener un contrato de la Administración y a los clientes internos, mediante la transformación de elementos de entrada, como son los recursos humanos, tecnológicos, financieros, normativos, etc., y los requisitos (demandas de nuestros clientes y de servicio interno), en resultados: provisión a clientes internos (actividades concurrentes orientadas a la consecución de la mejor oferta) o externos (adjudicación del contrato). Para mejor ilustración se representa a continuación un diagrama tipo del proceso de proveedores o de contratación pública:

3.6. Indicadores de proceso

Esta estructuración formal del proceso bajo el diagrama SIPOC nos ayuda a ver las interrelaciones existentes entre las diferentes partes de la Organización dispuestas de modo tal que en el funcionamiento secuencial que se se espera de ellas produzcan el resultado deseado, esto es, la obtención del contrato más ventajoso en lo económico y con mayor impacto en las políticas sociales, ambientales o de innovación. Sin embargo, esta mejora del proceso ha de evaluarse y revisarse como culminación del ciclo de mejora continua. Y es aquí donde piden paso los indicadores, como unidades de medida que, partiendo del registro documentado, expresa una formulación objetiva (porcentaje, número, tiempo, coste, satisfacción) que permite el seguimiento y evaluación de los objetivos de la Organización Pública.

El indicador han de ser:

• Significativo: importante, relevante
• Específico: definidor del elemento al que se refiere (objetivo del indicador)
• Medible numéricamente
• Consistente: se puede comparar en distintos períodos de tiempo.
• Fácil de obtener: de cálculo inmediato
• Obvio: comprensible
• Objetivo: resistente a la manipulación
• Fiable: refleja la realidad
• Número adecuado para su operatividad
• Carga administrativa proporcionada a los beneficios que reporta.

Y entre su tipología encontramos:

• De rendimiento: relacionan recursos, productos o resultados.
• De coste-eficacia: relacionan recursos con el grado de cumplimiento de objetivos
• De satisfacción: miden el grado de valoración de los ciudadanos o grupos de interés con la prestación del servicio, según sus expectativas y percepciones.
• De Impacto: miden el grado de cumplimiento de los objetivos de los servicios.

Una vez más, para mejor ilustración se adjunta un ejemplo de tabla de indicadores del proceso de proveedores, en el que podemos distinguir de los tipos de rendimiento y de percepción:

NÚMERO	INDICADOR de RENDIMIENTO		2012	2013	2014	2015	2016	2017
3	Tiempo medio de tramitación de los expedientes de obras (procedimiento abierto o restringido), contado desde la fecha de la apertura del expediente de contratación hasta su adjudicación
		Objetivo	120	120	120	120	120	120
NÚMERO	INDICADOR de RENDIMIENTO		2012	2013	2014	2015	2016	2017
5	Tiempo medio de tramitación de los expedientes de servicios (procedimiento abierto o restringido), contado desde la fecha de la apertura del expediente de contratación hasta su adjudicación
		Objetivo		110	110	110	110	110
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
12	Grado de satisfacción con la celeridad en la tramitación de los expedientes de contratación
		Objetivo		8	8	8	8	8,5
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
13	Grado de conformidad con el funcionamiento de la Mesa de Contratación
		Objetivo		8	8	8	8	8
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
14	Percepción sobre la claridad y concreción de los criterios de adjudicación
		Objetivo		8	8	8	8	8
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
15	Percepción sobre la objetividad de los criterios de adjudicación
		Objetivo		8	8	8	8	8
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
16	Percepción sobre la transparencia del proceso de adjudicación
		Objetivo		8	8	8	8	8
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
17	Grado de satisfacción sobre la accesibilidad al personal encargado de la tramitación.
		Objetivo		8	8	8	8	8
NÚMERO	INDICADOR de PERCEPCIÓN		2012	2013	2014	2015	2016	2017
18	Grado de satisfacción con la información proporcionada con el perfil del contratante
		Objetivo		8	8	8	8	8

4. Informes y otros recursos disponibles

4.1. Informes de juntas consultivas

• Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado

6. Cuestiones prácticas y recursos

• Una aplicación práctica de la autoevaluación como instrumento de mejora en las organizaciones públicas, elaborado por Miguel Ángel Alemany Haro, Rocío Montañés Fernández, José María Meneses Castillo yGuillermo Yáñez Sánchez y publicado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) (año 2006).
• “Aplicación del análisis y simplificación de procesos en una organización pública” elaborado por José Antonio Galiano Ibarra, Emilio Fernández Agüero yGuillermo Yáñez Sánchez y publicado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) (año 2006).
• "La gestión de la calidad como punto de apoyo hacia la transformación local", de Bernabé Palacín. Revista El Consultor de los Ayuntamientos (5/2017)

Notas al pie

1. CROFT, N. "Nuevas ISO 9001:2015”. AENOR, N.A. 71,970. Opinión: […] la ISO 9001:2015 está basada en gran medida en el rendimiento, con un enfoque en lo que se tiene que conseguir más que en cómo se consigue. […]