La contratación conjunta de la redacción del proyecto y la ejecución de la obra

1. Introducción

La adjudicación de un contrato de obras requiere por regla general la previa elaboración de un proyecto que defina con precisión el objeto del contrato, según dispone el artículo 121.1º del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Lo normal es que el proyecto sea elaborado por los propios técnicos del poder adjudicador. En el caso de no contar con técnicos competentes o cuando éstos no pueden elaborar el proyecto de obras, el poder adjudicador debe acudir al mercado y contratar su elaboración.

No obstante, hay otro caso excepcional que habilita a un poder adjudicador a contratar conjuntamente la redacción del proyecto y la ejecución de las obras, supuesto regulado en el artículo 124 del Texto refundido.

2. La legislación

2.1 Europea

La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios establece que:

• En su considerando nº 9 establece que "habida cuenta de la diversidad que presentan los contratos públicos de obras, es conveniente que los poderes adjudicadores puedan prever tanto la adjudicación por separado como la adjudicación conjunta de los contratos 'para el proyecto y la ejecución de las obras. La presente Directiva no pretende imponer una adjudicación separada o conjunta. La decisión relativa a una adjudicación separada o conjunta debe basarse en criterios cualitativos y económicos que podrían definirse en las legislaciones nacionales."
• En el art. 1.2º b) de la Directiva se establece que son «contratos públicos de obras» los contratos públicos cuyo objeto sea bien la ejecución, o bien conjuntamente el proyecto y la ejecución de obras .....

2.2 Nacional

• Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público lo regula en:
  • LIBRO II. Preparación de los contratos
    • TÍTULO I. Preparación de contratos por las Administraciones Públicas
      • CAPÍTULO II. Normas especiales para la preparación de determinados contratos
        • SECCIÓN 1. Actuaciones preparatorias del contrato de obras
          • SUBSECCIÓN 1. Proyecto de obras y replanteo
            • Artículo 121 Proyecto de obras
            • Artículo 122 Clasificación de las obras
            • Artículo 123 Contenido de los proyectos y responsabilidad derivada de su elaboración
            • Artículo 124 Presentación del proyecto por el empresario
            • Artículo 125 Supervisión de proyectos
            • Artículo 126 Replanteo del proyecto

• Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas:
  • LIBRO I. De los contratos de las Administraciones Públicas
    • TITULO I. Disposiciones generales
      • CAPITULO I. Ámbito de aplicación
        • Artículo 2 Pluralidad de objeto y prestaciones condicionadas

3. La contratación conjunta del proyecto y de las obras

3.1. Es excepcional

Según dispone el art. 108, la contratación conjunta de la elaboración del proyecto y la ejecución de las obras correspondientes:

• tiene carácter excepcional
• solo puede efectuarse en los supuestos legalmente previstos
• la concurrencia de los supuestos debe justificarse debidamente en el expediente.

El carácter excepcional de este contrato también se establece en el artículo 2.2º del RD 1098/2001 que establece que "no podrán celebrarse contratos en los cuales la prestación del contratista quede condicionada a resoluciones o indicaciones administrativas posteriores a su celebración, salvo lo establecido en los artículos 125 y 172.1, a, de la Ley para los contratos mixtos de redacción de proyecto y ejecución de obra y para el contrato de suministro, respectivamente".

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su informe 41/00, de 30 de octubre de 2000 indica que: "toda vez que tanto en el momento de la licitación como en el de la adjudicación la acción del órgano de contratación está relacionada con un contrato de objeto determinado respecto a la elaboración de un proyecto, pero indeterminado respecto a los aspectos relativos al contrato de obras, que se desconoce cual será ejecutada".

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su informe 19/06, de 4 de abril de 2006 interpreta que: "obviamente las circunstancias determinantes del contrato mixto habrán de justificarse, como cualquier supuesto excepcional, sin que entre las causas justificativas figure la urgencia."

No obstante, el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de abril de 2008 ha considerado que "en pocas ocasiones puede estar tan justificada la necesidad de la elaboración conjunta del proyecto y la ejecución de las obras correspondientes como en este supuesto tanto por la complejidad de la obra que es consustancial a las infraestructuras hidráulicas como por la demora experimentada y las modificaciones introducidas como consecuencia de la Declaración de Impacto Ambiental del anterior proyecto así como también al ponerlo en relación con las soluciones técnicas que el licitador podría proponer en torno a las variantes a introducir en la obra de acuerdo con las sugerencias de las bases técnicas elaboradas por la Administración, y todo ello en relación y con referencia al artículo 85 del Texto Refundido al que aludía también la resolución."

Para consultar la Sentencia: RJ 2008\2428 y BASE DE DATOS DEL C.G.P.J.

En el informe 49/99, de 21 de diciembre de 1999 considera que: "el significado del término "excepcional" puede utilizarse como el de aquel supuesto que, sin tener causas taxativas para su utilización, se aparta de los supuestos que se consideran normales y que requieren una justificación para su utilización que es lo que, en realidad, parece plantearse en este expediente. En este sentido esta Junta Consultiva, reiterando criterios de sus informes de 25 de febrero de 1965 (expediente 13/65) y de 30 de junio de 1972 (expediente 13/72) que, aunque expuestos en relación con la entonces vigente Ley de Contratos del Estado, conservan plena validez en relación con la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sostiene que la contratación conjunta de proyecto y obra "se aparta de lo que puede estimarse normal en la doctrina legal de la contratación administrativa" y por tanto requiere una justificación, como por otra parte, el propio escrito de consulta viene a reconocer al señalar que los pliegos de los expedientes que se tramitan en este Departamento por el procedimiento de contratación conjunta de proyecto y obra han sido informados favorablemente por el Servicio Jurídico del Estado y en los expedientes consta la justificación de la falta de medios humanos y materiales por parte de la Administración para la elaboración de los proyectos, "así como la justificación de la necesidad de emplear el procedimiento de contratación conjunta de proyecto y obra."

La contratación conjunta de la redacción del proyecto y la ejecución de la obra es un supuesto excepcional porque estos casos "no se ha posibilitado en absoluto la posibilidad de participación de los profesionales competentes para su formulación, con lo que nuevamente se ha producido una restricción de la libre concurrencia respecto a dichos profesionales, ya que al formularse una contratación conjunta de la redacción del proyecto y su ejecución, no podrán licitar sino las empresas con capacidad e idoneidad para dicha ejecución de las obras."

La excepcionalidad de la contratación conjunta del proyecto y la ejecución de la obra, sólo está justificada cuando concurren uno de los siguientes supuestos y su concurrencia se justifica debidamente en el expediente.

3.1.1. Por motivos de orden técnico

Estos motivos:

• deben estar ligados al destino o a las técnicas de ejecución de la obra.
• obligan necesariamente a vincular al empresario a los estudios de las obras.

3.1.2. Por motivos de dimensión o dificultad de la obra

Se requiere que:

• las obras sean de:
  • dimensión excepcional
  • dificultad técnica singular,
• Se requieren soluciones aportadas con medios y capacidad técnica propias de las empresas.

3.2. Tramitación del contrato

3.2.1. Anteproyecto de obras

En todo caso, la licitación de este tipo de contrato requerirá la redacción previa por la Administración o entidad contratante del correspondiente anteproyecto o documento similar.

3.2.2. Bases técnicas

Cuando por causas justificadas fuera conveniente al interés público, la Administración o entidad contratante podrá prescindir del anteproyecto y redactar las bases técnicas a que el proyecto deba ajustarse.

3.2.3. Presentación del proyecto

• El contratista presenta el proyecto al órgano de contratación.
• El órgano de contratación procede, en su caso, a su supervisión, aprobación y replanteo.
• Si se observaren defectos o referencias de precios inadecuados en el proyecto recibido se requerirá su subsanación.
• El contratista presenta de nuevo proyecto y, en su caso, se procede a la nueva supervisión, aprobación y replanteo del proyecto.
• En el supuesto de que el órgano de contratación y el contratista no llegaren a un acuerdo sobre los precios, el último quedará exonerado de ejecutar las obras, sin otro derecho frente al órgano de contratación que el pago de los trabajos de redacción del correspondiente proyecto.

3.2.4. Créditos necesarios

La iniciación del expediente y la reserva de crédito correspondiente fijarán el importe estimado máximo que el futuro contrato puede alcanzar. Según la Junta Consultiva en su informe 3/06, de 24 de marzo de 2006: "si los contratos mixtos –el de redacción de proyecto y ejecución de obra lo es- se rigen por las normas relativas a la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico será necesario que, expresamente, conste el importe de cada prestación, pues aunque lo normal sea que la prestación económica más importante sea la de obras y no la de redacción del proyecto no debe descartarse, al menos desde un punto de vista teórico, el supuesto contrario, es decir, que el importe de la redacción del proyecto sea superior al importe de la ejecución de obras."

La fiscalización del gasto, su aprobación y la adquisición del compromiso generado por el mismo se realizará cuando se conozca el importe y las condiciones del contrato de acuerdo con la proposición seleccionada, circunstancias que serán recogidas en el correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares.

Si se trata de la elaboración de un proyecto de obras singulares de infraestructuras hidráulicas o de transporte cuya entidad o complejidad no permita establecer el importe estimativo de la realización de las obras:

• La previsión del precio máximo a que se refiere el apartado anterior se limitará exclusivamente al proyecto.
• La ejecución de la obra quedará supeditada al estudio de la viabilidad de su financiación y a la tramitación del correspondiente expediente de gasto.
• En el supuesto de que se renunciara a la ejecución de la obra o no se produzca pronunciamiento en un plazo de tres meses, salvo que el pliego de cláusulas estableciera otro mayor, el contratista tendrá derecho al pago del precio del proyecto incrementado en el 5 % como compensación.

4. Informes y otros recursos disponibles

Informe de las Juntas Consultivas de Contratación:

• Informe 49/99, de 21 de diciembre de 1999. "Consideración como excepcionales los expedientes de contratación cuyo objeto es la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra por el contratista".
• Informe 41/00, de 30 de octubre de 2000. "Alcance de los informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. Contratos mixtos de redacción de proyecto y ejecución de obras. División en lotes y determinación de los mismos. Adecuación a los principios de precio cierto y objeto cierto del concurso para la adjudicación de un contrato cuyo objeto es la redacción del proyecto y la ejecución de obra del nuevo acceso ferroviario al norte-noroeste de España, tramo: Soto del Real - Segovia. Infraestructura y vía".
• Informe 3/06, de 24 de marzo de 2006. Determinación del valor o importe de cada una de las prestaciones que integran un contrato de redacción de proyecto y ejecución de obra, para la aplicación del régimen de los contratos mixtos”.
• Informe 19/06, de 4 de abril de 2006. “Carácter de los informes emitidos por la JuntaConsultiva de Contratación Administrativa. Excepcionalidad de los contratos de contratosde proyecto y ejecución de obra”.

Dictámenes del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos.

Informes del Tribunal de Cuentas o de los órganos fiscalizadores regionales.

5. Jurisprudencia

• STSJ de Castilla y León (Valladolid) de 2 de febrero de 2007 -JUR 2007\121235 y BASE DE DATOS DEL C.G.P.J.

6. Cuestiones prácticas

Presentación en power-point:

• La contratación conjunta de la redacción del proyecto y de la ejecución de las obras.

Artículos:

• Isabel Gallego Córcoles. Contratación Administrativa Práctica nº 96. Abril 2010.
• Isabel Gallego Córcoles. Contratación Administrativa Práctica nº 97. Mayo 2010.

Notas al pie

1. STSJ de Castilla y León (Valladolid) de 2 de febrero de 2007. Isabel Gallego Córcoles. Contratación Administrativa Práctica nº 96. Abril 2010.