Contrato de suministros

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1. Introducción al tema

Las organizaciones públicas suelen necesitar bienes o productos del mercado proveedor para cumplir con sus competencias. Como cualquier persona, las organizaciones compran o arriendan dichos bienes en el mercado.

En ocasiones, las repetidas necesidades de esos bienes o su naturaleza "dinámica" permiten al órgano de contratación utilizar técnicas de racionalización de la gestión de la contratación como los acuerdos marco o los sistemas dinámicos de adquisición.

2. La legislación

2.1 Europea

La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.[1]

La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, que tiene efectos directos desde el 18 de abril de 2016 señala sobre el contrato de suministros lo siguiente:

  • Considerando 19: "Debe aclararse que para estimar el valor de un contrato han de tenerse en cuenta todos los ingresos, procedan del poder adjudicador o de terceros. Debe precisarse asimismo que, a efectos de hacer una estimación de los umbrales, el concepto de suministros similares debe entenderse en el sentido de productos destinados a usos idénticos o similares, por ejemplo los suministros de una serie de alimentos o de diferentes elementos del mobiliario de oficinas. Normalmente, un operador económico activo en un determinado ámbito realizaría dichos suministros como parte de su gama normal de productos".
  • Considerando 43:"Para los contratos de obras, estas situaciones incluyen las obras que no son edificios convencionales o las obras que incluyen el diseño o soluciones innovadoras. Para los servicios o suministros que exijan un esfuerzo de adaptación o de diseño, el recurso al procedimiento de licitación con negociación o al diálogo competitivo puede resultar valioso. Este esfuerzo de adaptación o de diseño resulta especialmente necesario en los casos de adquisiciones complejas, por ejemplo cuando se trata de productos sofisticados, servicios intelectuales, por ejemplo algunos servicios de consultoría, de arquitectura o de ingeniería, o grandes proyectos relacionados con las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC). En estos casos, las negociaciones pueden ser necesarias para garantizar que el suministro o el servicio de que se trate responde a las necesidades del poder adjudicador. Por lo que respecta a los servicios o suministros disponibles en el mercado que pueden ser proporcionados por distintos operadores económicos, no debe utilizarse el procedimiento de licitación con negociación ni el diálogo competitivo".
  • Considerando 49: "Cuando las soluciones ya disponibles en el mercado no puedan satisfacer una necesidad en relación con el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la adquisición ulterior de los suministros y servicios u obras resultantes, los poderes adjudicadores deben tener acceso a un procedimiento de contratación específico respecto de los contratos que entren en el ámbito de aplicación de la presente Directiva. Este procedimiento específico debe permitir a los poderes adjudicadores establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la ulterior adquisición de nuevos productos, servicios u obras innovadores, siempre que estos se ajusten a un nivel acordado de prestaciones y de costes, sin necesidad de recurrir a un procedimiento de contratación independiente para la adquisición. La asociación para la innovación debe basarse en la normativa aplicable al procedimiento de licitación con negociación y los contratos deben adjudicarse únicamente basándose en la mejor relación calidad-precio, que es la más indicada para comparar las ofertas de soluciones innovadoras. En lo que respecta tanto a los proyectos de gran envergadura como a los proyectos innovadores de menor calado, la asociación para la innovación debe estar estructurada de tal manera que genere el necesario «tirón comercial», incentivando el desarrollo de soluciones innovadoras sin cerrar el mercado.
    • Los poderes adjudicadores, por tanto, no deben utilizar las asociaciones para la innovación de tal manera que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada. En determinados casos, el establecimiento de asociaciones para la innovación con varios socios podría contribuir a evitar esos efectos".
  • Artículo 2.1º 8): «Contratos públicos de suministro»: los contratos públicos cuyo objeto sea la compra, el arrendamiento financiero, el arrendamiento o la venta a plazos, con o sin opción de compra, de productos. Un contrato público de suministro podrá incluir, de forma accesoria, operaciones de colocación e instalación".

También se habrá de tener en cuenta, para determinados suministros relacionados con la adquisición de productos energéticos la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012 relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.

2.2 Nacional

2.3 Regional

3. El contrato de suministros

3.1. Tipos de suministros

Según el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público son contratos de suministro:

  1. "Son contratos de suministro los que tienen por objeto:
      • la adquisición
      • el arrendamiento financiero, o
      • el arrendamiento, con o sin opción de compra,
    • de productos o bienes muebles.
  2. Sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) del apartado 3 de este artículo respecto de los contratos que tengan por objeto programas de ordenador, no tendrán la consideración de contrato de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables.
  3. En todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes:
    • a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente. No obstante, la adjudicación de estos contratos se efectuará de acuerdo con las normas previstas en el Capítulo II del Título II del Libro III para los acuerdos marco celebrados con un único empresario.
    • b) Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán [Contrato de servicios|contratos de servicios]].
    • c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos".

El Informe 6/2013, de 16 de diciembre, de la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de la Junta de Andalucía, sobre plazo de duración del contrato de suministro y calificación jurídica del contrato con Empresa de Servicios Energético concluye:

  1. "El vigente TRLCSP no establece una duración específica para el contrato de suministro por lo que habrá que estar a la norma general contenida en el artículo 23, si bien las normas reguladoras de la gestión presupuestaria, que para las entidades locales vienen establecidas en el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, inciden sobre la duración de los contratos en cuanto a lo establecido para los gastos de carácter plurianual.
  2. No obstante, siguiendo la propuesta de la Comisión Nacional de Energía de fecha 24 de marzo de 2011 sobre pliego administrativo de contratos de la Administración Pública de suministro de energía, se recomienda que la duración de dichos contratos no sea superior a 2 años ya que el precio puede incluir una prima de riesgo significativa.
  3. La calificación jurídica del contrato no depende de las empresas que concurran a la licitación, sino que es un acto previo que la Administración debe concretar a la vista de la delimitación de los tipos contractuales definidos en los artículos 5 a 12 del TRLCSP".

3.2. Productos de alto rendimiento energético

Es conveniente conocer el contenido de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012 relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.

Esta última disposición, con independencia de señalar la ”función ejemplarizante de los edificios de los organismos públicos”(artículo 5), contiene normas de interés sobre contratación pública:

  • Artículo 6.- Adquisición por los organismos públicos. “Los Estados miembros garantizarán que las Administraciones centrales adquieran solamente productos, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético, … La obligación… será aplicable a los contratos para la adquisición de productos, servicios y edificios por parte de organismos públicos, siempre que tales contratos sean de un valor igual o superior a los límites fijados en el artículo 7 de la Directiva 2004/18/CE. … La obligación… será aplicable a los contratos de las fuerzas armadas únicamente en la medida en que su aplicación no dé lugar a conflicto alguno con la naturaleza y los objetivos básicos de las actividades de las fuerzas armadas” …

El plazo para la adaptación a la normativa interna finalizó el 5 de junio de 2014, sin perjuicio de los controles de la Comisión y las obligaciones de los Estados miembros de presentar Planes nacionales de acción. A los efectos de la transposición de esta Directiva se han adoptado medidas en las siguientes normas con rango de Ley:

Al respecto de los contratos de suministro se ha de tener en cuenta, entre otras disposiciones, la Resolución de 14 de enero de 2010, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros del 11 de diciembre de 2009, por el que se aprueba el plan de activación de la eficiencia energética en los edificios de la Administración General del Estado.

3.3. Adquisición de equipos informáticos

Con relación a la adquisición de equipos informáticos, así como servicios de esta naturaleza hay que tener en cuenta las disposiciones contenidas en el Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos.

El artículo 16 de este Real Decreto establece: "1. La Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones elaborará y trasladará a los órganos competentes en materia de contratación, los criterios y directrices para la agregación y planificación de la demanda TIC en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos para una mayor eficiencia económica y su configuración como cliente único frente a proveedores externos.

2. La Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones informará con carácter preceptivo la declaración de contratación centralizada, que corresponde al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a propuesta de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación, de los contratos de suministros, obras y servicios en materia TIC.

Asimismo, para la contratación centralizada en materia TIC la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones establecerá los criterios técnicos y de oportunidad y la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación establecerá los criterios de contratación administrativa y gestión económica.

La Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones realizará el informe técnico preceptivo de la memoria y los pliegos de prescripciones técnicas de las siguientes contrataciones de bienes y servicios informáticos:

  • a) El suministro de equipos y programas para el tratamiento de la información, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.3 b) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
  • b) Los contratos de servicios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
  • c) Los procedimientos especiales de adopción de tipo realizados al amparo del artículo 206 del texto refundido Ley de Contratos del Sector Público.
  • d) Los convenios de colaboración y encomiendas de gestión que incluyan la prestación de servicios en materia de tecnologías de la información, comunicaciones o Administración Digital en el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos.

3. Estarán excluidos del informe técnico a que se refiere el apartado anterior los contratos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de Contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, así como los tramitados de conformidad con el artículo 170.f) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

La Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones recibirá la información necesaria sobre estas contrataciones a efectos estadísticos, de inventario y presupuestarios necesarios para el gobierno integral de las TIC. En cualquier caso, la recepción de la información se manejará y custodiará de acuerdo a la clasificación establecida y, en su caso, con lo dispuesto en la legislación reguladora de los secretos oficiales y en los Acuerdos internacionales".

Por otro lado hay que destacar que con esta nueva normativa han desaparecido las anteriormente denominadas "Comisiones Ministeriales de Informática", que a partir de la entrada en vigor del Real Decreto, pasan a denominarse "Comisiones Ministeriales de Administración Digital" que han perdido competencias en cuanto a informes previos a la tramitación de expedientes de contratación de suministros y servicios de carácter informático.

El artículo 7 del Real Decreto regula las misiones de las Comisiones de Administración Digital, de este modo: "1. Las Comisiones Ministeriales de Administración Digital (CMAD) son órganos colegiados de ámbito departamental responsables del impulso y de la coordinación interna en cada departamento en materia de Administración digital, y serán los órganos de enlace con la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Las CMAD estudiarán y planificarán las necesidades funcionales de las distintas áreas administrativas del ministerio, valorarán las posibles vías de actuación, priorizándolas, y propondrán su desarrollo, todo ello evitando que se generen duplicidades, conforme al principio de racionalización, y promoviendo la compartición de infraestructuras y servicios comunes. El ámbito de actuación de las CMAD comprende todos los órganos del departamento y a los organismos públicos adscritos al mismo.

2. Las CMAD estarán presididas por el Subsecretario y estarán integradas por los representantes, con rango mínimo de Subdirector General, de las áreas funcionales y de los organismos adscritos que se determine mediante orden ministerial, así como los responsables de las unidades ministeriales de tecnologías de la información y las comunicaciones. El Presidente de la CMAD podrá delegar esta función en el titular de una unidad del mismo departamento, con rango mínimo de Director General. Podrán asistir a las reuniones de la CMAD expertos de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que tendrán carácter de asesores, con voz y sin voto.

3. Las CMAD desempeñarán las siguientes funciones:

  • a) Actuar como órgano de relación entre los departamentos ministeriales y sus organismos adscritos y la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para asegurar la coordinación con los criterios y políticas definidas por ésta.
  • b) Impulsar, ejecutar y supervisar, en el ámbito del departamento, el cumplimiento de las directrices y el seguimiento de las pautas de actuación recogidas en la Estrategia TIC de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos aprobada por el Gobierno a propuesta del Comité de Estrategia TIC.
  • c) Elaborar el Plan de acción del departamento para la transformación digital, en desarrollo de los criterios establecidos por la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones atendiendo a la Estrategia TIC de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, aprobada por el Consejo de Ministros.
  • d) Analizar las necesidades funcionales de las unidades de gestión del departamento y sus organismos adscritos y evaluar las distintas alternativas de solución propuestas por las unidades TIC, identificando las oportunidades de mejora de eficiencia que pueden aportar las TIC, aplicando soluciones ya desarrolladas en el ámbito del Sector Público y estimando costes en recursos humanos y materiales que los desarrollos TIC asociados puedan suponer
  • e) Impulsar la digitalización de los servicios y procedimientos del departamento con el fin de homogeneizarlos, simplificarlos, mejorar su calidad y facilidad de uso, así como las prestaciones ofrecidas a los ciudadanos y empresas, optimizando la utilización de los recursos TIC disponibles.
  • f) Colaborar con la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la identificación y la puesta a disposición común de los medios humanos, materiales y económicos que estén adscritos al departamento y que deban ser utilizados para la puesta en funcionamiento o mantenimiento de los medios o servicios compartidos.
  • g) Cualesquiera otras que determinen sus respectivas órdenes ministeriales reguladoras, de acuerdo con las peculiares necesidades de cada departamento ministerial.

4. Las CMAD analizarán los proyectos de disposiciones de carácter general de su departamento y elaborarán un informe en el que se expondrán y valorarán la oportunidad de la medida, los costes, necesidad de disponibilidad de recursos humanos y tiempos de desarrollo que se puedan derivar de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la utilización de medios y servicios TIC y lo remitirán a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para su conocimiento y valoración.

5. En el ejercicio de sus funciones y en su ámbito de actuación ministerial, las CMAD, formularán propuestas de aplicación de nuevos criterios de organización o de funcionamiento, implantación de nuevos procedimientos o de revisión de los existentes".

Hasta la fecha, se han creado las siguientes Comisiones, a través de las siguientes ordenes ministeriales:

En relación a la adquisición de este tipo de bienes, el informe 10/2009, de 15 de junio, de la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de la Junta de Andalucía, sobre la «naturaleza jurídica de un contrato cuyo objeto es la adquisición de una actualización informática y su soporte» concluye diciendo: "La adquisición del derecho de actualizaciones y soporte software de las licencias del producto y la entrega y el acceso a los parches y correcciones de errores relativas a dicho software y el acceso a las nuevas versiones liberadas, entran dentro del concepto de suministro, y la atención y resolución de incidencias vía telefónica y por correo electrónico son prestaciones propias de un contrato de servicios, a la vista de lo cual se deberá evaluar la importancia económica de las prestaciones al objeto de la aplicación del régimen establecido para los contratos mixtos previsto en el artículo 12 de la LCSP".

3.4. El arrendamiento financiero o leasing

Según el Informe 20/00, de 6 de julio de 2000, «Contrato de suministro mediante arrendamiento financiero o “leasing” de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado: "Resulta así que tanto en el arrendamiento financiero, como en el arrendamiento con opción de compra, las empresas licitadoras para ser adjudicatarias de los respectivos contratos han de contar con la necesaria capacidad de obrar, predeterminada por su objeto social, lo que supone, respecto al arrendamiento financiero, que cumplan los requisitos y superen los límites establecidos por las disposiciones vigentes, en concreto, en la disposición adicional séptima, apartado 8, de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de Entidades de Crédito, y en el Real Decreto 771/1989, de 23 de junio, requisitos estos últimos que, obviamente, no son aplicables al arrendamiento con opción de compra".

3.5. El renting

El Informe 4/12, de 7 de junio de 2012, «Diferencia renting leasing» de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, señala las diferencias entre estas dos figuras:

LEASING RENTING
1. Una fórmula para financiar la adquisición de equipos. 1. Un sistema para disfrutar de los equipos sin involucrarse en un proceso de compra.
2. Requiere adicionalmente contratar los servicios de mantenimiento, seguros, etc... con una tercera compañía. 2. El producto incluye todo lo necesario para el buen funcionamiento del bien.
3. La cuota mensual representa un servicio financiero exclusivamente. 3. La renta mensual incluye otro tipo de servicios.
4. Su reflejo contable es complejo. 4. Su contabilización es sencilla.
5. El compromiso contractual figura como deuda en el pasivo de la sociedad. 5. No figura deuda alguna en el balance.
6. Normalmente no se aplica el concepto de “garantía”, si bien, si se hace, se aplica al valor residual. 6. Existe una “garantía o fianza” que compromete a la devolución del bien en estado satisfactorio de acuerdo al uso.
7. El contrato siempre tiene una opción de compra para el cliente. 7. No existe opción de compra

El Informe 5/2012, de 7 de junio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña. «Inclusión del servicio de mantenimiento en un contrato de suministro mediante arrendamiento sin opción de compra (renting)», concluye diciendo: "'En el contrato de renting -o contrato de arrendamiento de bienes muebles sin opción de compra-, como modalidad del contrato público de suministro, el arrendador o empresario tiene que asumir durante su plazo de vigencia la obligación del mantenimiento del objeto de este contrato, de conformidad con la naturaleza y los elementos que configuran esta tipología contractual, así como con lo que dispone el artículo 290 del TRLCSP".

 
Informe 5-2012-CP-cast.pdf
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4. Informes y otros recursos disponibles sobre el tema

Junta Consultiva de la Administración del Estado:

Junta Consultiva de Cataluña:

 
Informe 5-2012-CP-cast.pdf
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Junta Consultiva de Andalucía:

Junta Consultiva de Madrid:

Junta Consultiva de Aragón:

Dictámenes del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos.

Informes del Tribunal de Cuentas o de los órganos fiscalizadores regionales.

  • TRIBUNAL DE CUENTAS. Informe nº 1185/2016, de 22 de diciembre de 2016. Actividad económica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad en el área farmacéutica, 2014 y 2015. - INAP SOCIAL. COMUNIDAD DE CONTRATACIÓN.
 
TRIBUNAL DE CUENTAS INF 1185.pdf
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5. Resoluciones y jurisprudencia

Resoluciones de Tribunales Administrativos.

Relación de Sentencias de órganos jurisdiccionales:

  • Auto de 30 de noviembre de 2009. de la Audiencia Provincial de Sevilla (Civil), (JUR 2010/93946)-(CENDOJ 41091370062009200175- BASE DE DATOS DEL C.G.P.J), suministro de ropa para desempeño de funciones inherentes a competencias de ayuntamiento, carácter administrativo del contrato, competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

6. Otros informes y referencias

7. Cuestiones prácticas

Notas al pie

  1. En su artículo 1.2º c) disponía que: "son contratos públicos de suministro los contratos públicos distintos de los contemplados en la letra b) cuyo objeto sea:
  • la compra de productos,
  • su arrendamiento financiero,
  • su arrendamiento o su venta a plazos, con o sin opción de compra".
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