La factura electrónica

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1. Introducción

La factura es el único documento legal que permite justificar que el contratista ha cumplido su obligación de entregar un bien o prestar un servicio, y afecta tanto al contratista como a la Administración que tiene la obligación de pagar.

Desde el 1 de Enero de 2010, y al amparo de lo dispuesto en la Ley 11/2007, de 22 de Junio, los ciudadanos tienen derecho a relacionarse por medios electrónicos con la Administración Pública (artículo 1.1º Ley 11/2007), es decir, los ciudadanos/empresarios pueden elegir el canal electrónico para remitir sus facturas por los bienes entregados o por los servicios prestados. No obstante, los empresarios que sean contratistas de la Administración del Estado deben remitir obligatoriamente la factura por medios electrónicos.

Se ha reconocido el derecho a presentar la factura en formato electrónico, porque la gestión electrónica de las facturas tiene muchas ventajas, así "según AECOC (Asociación Española de Codificación Comercial), en España cada vez que una empresa emite una factura en formato electrónico se ahorra 0.7 euros, mientras que para el receptor de la misma supone 2.78 euros menos de gasto que si la recibiera en papel, es decir, en total la reducción de costes directos asciende a 3.48 euros por factura" (Manual de introducción a la factura electrónica para las Entidades Locales, pag. 9).

Desde un punto de vista de la transposición de la normativa europea al ordenamiento jurídico interno, se ha seguido el modelo danés, "... en Dinamarca, desde el 1 de Febrero de 2005, TODAS las Administraciones Públicas del país solamente pueden realizar pagos a sus proveedores si su factura es electrónica (eInvoicing). Esta medida tiene su origen en el proceso legislativo abierto a finales del año 2003, concretamente su Ley denominada Public Sector Payments, aprobada por el Parlamento Danés el 27 de Diciembre. Sus efectos han sido claros e inmediatos, pues, como se recoge en el Plan de Acción sobre Administración Electrónica i2010, la facturación electrónica ahorra a los contribuyentes daneses 150 millones de euros al año, y 50 millones a las empresas. La previsión es que si se introdujera en toda la Unión Europea la factura electrónica obligatoria, se podrían generar unos ahorros anuales de más de 50.000 millones de euros." (Jaime Domínguez Macaya-Laurnaga en Contratación del Sector Público Local, editada por La Ley - El Consultor, pag 2237)

2. La legislación

2.1. Europea

2.2. Nacional

2.3. Regional

3. La factura electrónica

3.1. Qué es una factura

Desde un punto de vista mercantil, la factura es un documento que acredita la entrega de un producto o la provisión de un servicio, así como la fecha de devengo y la cantidad a pagar como contraprestación, es el único documento legal que permite justificar la entrega de un producto o la provisión de un servicio, y que afecta tanto al contratista como a la Administración.

Desde un punto de vista tributario, la factura es el justificante fiscal de la entrega de un producto o de la provisión de un servicio, que afecta al obligado tributario emisor (el contratista) y al obligado tributario receptor (la Administración).

En el ámbito de la contratación administrativa, la factura es el documento que acredita la realización total o parcial de contrato y, por regla general, desde que se expide comienza a computar el plazo para su pago.

Cuando se trata de los contratos menores, la factura también hace las veces de documento contractual, como establece el art. 72.1º del RD 1098/2001.

3.2. Contenido de la factura

El establecido en el artículo 6 Contenido de la factura del Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.

3.3. El contratista tiene obligación de presentar factura en el registro administrativo

Según establece la Disposición adicional trigésima tercera del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre rubricada obligación de presentación de facturas en un registro administrativo e identificación de órganos en la redacción dada por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo:

  • 1. El contratista tendrá la obligación de presentar la factura que haya expedido por los servicios prestados o bienes entregados ante el correspondiente registro administrativo a efectos de su remisión al órgano administrativo o unidad a quien corresponda la tramitación de la misma.
  • 2. En los pliegos de cláusulas administrativas para la preparación de los contratos que se aprueben a partir de la entrada en vigor de la presente disposición, se incluirá la identificación del órgano administrativo con competencias en materia de contabilidad pública, así como la identificación del órgano de contratación y del destinatario, que deberán constar en la factura correspondiente."

3.4. La factura electrónica

3.4.1. Qué es una factura electrónica

Según el artículo 218 de la Directiva Europea 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre, relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA): “A efectos de la presente Directiva, los Estados miembros aceptarán como factura cualquier documento o mensaje en papel o en forma electrónica que cumpla las condiciones determinadas por el presente capítulo.”

La Ley 56/2007, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información define en su artículo 1 la factura electrónica como “un documento electrónico que cumple con los requisitos legal y reglamentariamente exigibles a las facturas y que, además, garantiza la autenticidad de su origen y la integridad de su contenido, lo que impide el repudio de la factura por su emisor”.

Según el “Estudio y Desarrollo del Documento y la Factura Electrónicos basados en el DNI-e” editado por el Centro de Tecnología del Plan Avanza la facturación electrónica es un equivalente funcional de la factura en papel y consiste en la transmisión de las facturas o documentos análogos entre emisor y receptor por medios electrónicos (ficheros informáticos) y telemáticos (de un ordenador a otro), firmados digitalmente con certificados reconocidos. De está definición extendida en todo el mercado, se transmite tres condicionantes para la realización de e-Factura:

  1. Se necesita un formato electrónico de factura de mayor o menor complejidad (EDIFACT, XML, PDF, html, doc, xls, gif, jpeg o txt, entre otros)
  2. Es necesario una transmisión telemática (tiene que partir de un ordenador, y ser recogida por otro ordenador).
  3. Este formato electrónico y transmisión telemática, deben garantizar su integridad y autenticidad a través de una firma electrónica reconocida.

3.4.2. La factura electrónica no se regula por la normativa de contratación pública

La disposición adicional decimosexta Uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la Ley del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en su apartado 2 dice: "Ajustándose a los requisitos establecidos en el apartado anterior y a los señalados en las normas que regulen con carácter general su uso en el tráfico jurídico, las disposiciones de desarrollo de esta Ley establecerán las condiciones en que podrán utilizarse facturas electrónicas en la contratación del sector público."

El Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo modificó el régimen de las facturas electrónicas excluyendo de la regulación general contenida en la disposición adicional decimosexta sobre el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos regulados en la Ley las facturas electrónicas que se emitan en los procedimientos de contratación estableciendo que la letra f) del apartado 1 de la disposición adicional decimosexta quedaba redactada en los siguientes términos:

  • «f) Todos los actos y manifestaciones de voluntad de los órganos administrativos o de las empresas licitadoras o contratistas que tengan efectos jurídicos y se emitan a lo largo del procedimiento de contratación deben ser autenticados mediante una firma electrónica reconocida de acuerdo con la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica. Los medios electrónicos, informáticos o telemáticos empleados deben poder garantizar que la firma se ajusta a las disposiciones de esta norma.
  • No obstante lo anterior, las facturas electrónicas que se emitan en los procedimientos de contratación se regirán en este punto por lo dispuesto en la normativa especial que resulte de aplicación.»

3.4.3. Obligatoriedad en el Sector Público Estatal

La D.A. 9ª de la Ley 30/2007, de 30 de Octubre relativa a la "habilitación normativa en materia de uso de medios electrónicos, informáticos o telemáticos, y uso de factura electrónica" establecía que:

  1. "Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para aprobar, previo dictamen del Consejo de Estado, las normas de desarrollo de la disposición adicional decimonovena que puedan ser necesarias para hacer plenamente efectivo el uso de medios electrónicos, informáticos o telemáticos en los procedimientos regulados en esta Ley.
  2. Igualmente, el Ministro de Economía y Hacienda, mediante Orden, definirá las especificaciones técnicas de las comunicaciones de datos que deban efectuarse en cumplimiento de la presente Ley y establecerá los modelos que deban utilizarse.
  3. En el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, el Ministro de Economía y Hacienda aprobará las normas de desarrollo necesarias para hacer posible el uso de las facturas electrónicas en los contratos que se celebren por las entidades del sector público estatal.
  4. Transcurridos tres meses desde la entrada en vigor de las normas a que se refiere el apartado anterior la presentación de facturas electrónicas será obligatoria en la contratación con el sector público estatal para las sociedades que no puedan presentar cuenta de pérdidas y ganancias abreviada. Por Orden conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Industria, Turismo y Comercio, se extenderá progresivamente la obligatoriedad del uso de las facturas electrónicas para otras personas físicas y jurídicas en función de sus características y el volumen de su cifra de negocios. En todo caso, transcurridos dieciocho meses desde la entrada en vigor de las normas a que se refiere el apartado anterior, el uso de la factura electrónica será obligatorio en todos los contratos del sector público estatal; no obstante, en los contratos menores, la utilización de la factura electrónica será obligatoria cuando así se establezca expresamente en estas Órdenes de extensión.
  5. El Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Industria, Turismo y Comercio, adoptará las medidas necesarias para facilitar la emisión de facturas electrónicas por las personas y entidades que contraten con el sector público estatal, garantizando la gratuidad de los servicios de apoyo que se establezcan para las empresas cuya cifra de negocios en el año inmediatamente anterior y para el conjunto de sus actividades sea inferior al umbral que se fije en la Orden a que se refiere el párrafo anterior.

La Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público definía la obligatoriedad de la factura electrónica y marcaba los plazos para ello. Cuando se aprobó el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se dieron por concluidos todos los plazos de la Ley que refundía ya que no se hacía mención a obligaciones futuras (“Igualmente, se ha revisado la parte final de la Ley, eliminando disposiciones e incluyendo otras motivadas por el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 30/2007 y sus modificaciones”).

3.4.4. Requisitos de la factura electrónica

Según establece la D.A. 19ª 2º "ajustándose a los requisitos establecidos en el apartado anterior y a los señalados en las normas que regulen con carácter general su uso en el tráfico jurídico, las disposiciones de desarrollo de esta Ley establecerán las condiciones en que podrán utilizarse facturas electrónicas en la contratación del sector público."

Más información sobre los requisitos para la utilización de los medios electrónicos en las tareas administrativas.

4. Proyecto de Ley de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público

Actualmente se encuentra en tramitación el Proyecto de Ley de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (actualmente en periodo de enmiendas aunque no se esperan grandes cambios). Según se lee en el blog de Manuel Caño Gómez en la entrada de 31 de octubre de 2013, La factura electrónica en la contratación pública electrónica, "el citado proyecto de ley tiene los siguientes capítulos:

  • El capítulo I concreta el objeto de la Ley y su ámbito de aplicación subjetivo
  • El capítulo II establece la obligación de presentación de las facturas en un registro administrativo
  • El capítulo III se refiere al uso de la factura electrónica en el sector público, estableciendo el formato que debe tener (facturae).
  • El capítulo IV regula la creación del registro contable de facturas, un nuevo procedimiento para la tramitación de facturas y las actuaciones correspondientes al órgano competente en materia de contabilidad
  • El capítulo V recoge los efectos de la recepción de la factura, las facultades y obligaciones de los órganos de control interno y la colaboración con la Agencia Estatal de Administración Tributaria

Las estructuras funcionales que se fomentan:

  • Se generan puntos de entrada de facturas, en la Administración Central, en las Comunidades Autónomas y en las EELL (hay capacidad de adherirse a cualquier punto de entrada). El de la Administración General del Estado ya está funcionando.
  • Se prevé la existencia de registros contables de facturas a partir de enero de 2014.
  • Se quiere impulsar la facturación electrónica en el sector privado, no solo cuando se factura a la administración pública sino en la facturación en general.

Los plazos previstos son:

  • A partir de Enero de 2014. Un registro contable de facturas. Es un repositorio o fichero donde están todas las facturas recibidas junto con sus estados, por ejemplo: (recibida, registrada, validada formalmente, validada contablemente, conformada, rechazada, anulada, con propuesta de pago, con obligación de pago emitida, pagada…).
  • A partir del 15 de Enero de 2015. Será obligatorio presentar facturas electrónicas en importes superiores a 5.000,00€."

5. Informes y otros recursos disponibles

  • Informe de las Juntas Consultivas de Contratación.
  • Dictámenes del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos.
  • Informes del Tribunal de Cuentas o de los órganos fiscalizadores regionales.

6. Resoluciones y jurisprudencia

Relación de sentencias

7. Cuestiones prácticas

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