La fiscalización previa

1. Introducción

En la página anterior se han analizado las Fases de la Función Interventora, contempladas en el artículo 150.2 de la LGP y como primera fase nos encontramos, tal y como recoge el artículo 9 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, “La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, acuerden movimientos de fondos y valores o aquéllos que sean susceptibles de producirlos”. En idénticos términos se expresa el Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social.

En una primera aproximación podemos definir a la Fiscalización Previa, como la primera fase de la Función Interventora.

2. La legislación

2.1 Nacional

Al igual que la función interventora, y en cuanto a la legislación de ámbito nacional, debemos partir de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y en concreto debemos centrarnos en el Capítulo II “De la Función Interventora”, del Título VI “Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado”, artículo 150 y siguientes. El desarrollo reglamentario de este Capítulo II, lo encontramos en dos reales decretos:

• El Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado. Según el artículo 1 "Ámbito de aplicación" del precitado Real Decreto:
  • "El control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal se realizará en los términos establecidos en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria y en el presente Reglamento, sobre el conjunto de dicha actividad financiera y sobre los actos con contenido económico que la integran.
  • El control interno a que se refiere el presente Reglamento no será de aplicación a los órganos que no dependan del Gobierno o de la Administración General e Institucional del Estado."
  • El desarrollo de la Fiscalización Previa dentro de este Real Decreto lo encontramos dentro del Título II "De la función interventora", Capítulo IV "Del procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre gastos y pagos", Sección 2.ª "De la fiscalización e intervención previa de la autorización de gastos y de obligaciones del Tesoro Público", artículos 17 y siguientes.

• El Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social. Por otro lado y de acuerdo con el artículo 1 "Ámbito de aplicación " de este otro Real Decreto:
  • "El control interno de la gestión económico-financiera de las Entidades gestoras, Servicios comunes, Entidades colaboradoras de la Seguridad Social y sociedades estatales o entes, cualquiera que sea su denominación y forma jurídica constituidos por aquéllas o en su caso, por estos últimos, se realizará por la Intervención General de la Seguridad Social, bajo la dependencia funcional de la Intervención General de la Administración del Estado, en los términos establecidos en la Ley General de la Seguridad Social y en el presente Reglamento sobre el conjunto de su actividad financiera y sobre los actos de contenido económico que la integran."
  • En concreto el desarrollo de la Fiscalización Previa dentro de este Real Decreto lo encontramos dentro del Título II "De la función interventora", Capítulo IV, Sección 2.ª "De la fiscalización e intervención previa de la autorización de gastos y obligaciones", artículos 17 y siguientes.

3. Desarrollo

Una definición más exhaustiva de Fiscalización Previa que parte del punto 1 del artículo 10 del RD 2188/1995, afirma sobre ella que, “Se entiende por fiscalización previa la facultad que compete a la Intervención de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores, con el fin de asegurar, según el procedimiento legalmente establecido, su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.”

El RD 706/1997, a excepción de una preposición por otra, recoge la misma definición de fiscalización previa, como una facultad de la Intervención para examinar antes (previa) de resolver, cualquier expediente en sentido amplio para asegurar que el procedimiento se ajusta a las normas que le son de aplicación (control de legalidad).

Como vemos las notas características de la fiscalización previa entre las que destacan el consistir en un control de legalidad previo, como no podía ser de otra manera, coinciden con las de la Función Interventora, recordemos que es la primera fase de ésta.

Para ahondar un poco más en la definición conviene recordar de nuevo la tabla de “Fase de función interventora” y “Fase de ejecución de gasto”

FASE DE FUNCIÓN INTERVENTORA	FASE DE EJECUCIÓN DE GASTO
Fiscalización Previa	Fase de aprobación y compromiso del gasto	AD
Intervención del reconocimiento de la obligación	Fase de reconocimiento de la obligación y propuesta de pago	OK
Intervención formal de la ordenación del pago	Fase de ordenación del pago	P
Intervención material del pago	Fase de materialización del pago	R

De esta tabla se desprende que el control previo de legalidad en que consiste la fiscalización previa, afecta a las fases presupuestarias de aprobación y compromiso del gasto, esto es en sentido amplio y llevado a un plano de contratación administrativa, a la Aprobación del Expediente de Gasto en que consiste un contrato, la Adjudicación de ese contrato y a la Formalización propiamente dicha del contrato de que se trate.

No obstante existen otros muchos avatares por los que puede verse afectado un contrato, que también estarían sometidos a la Fiscalización Previa y cito como ejemplos, la prórroga del contrato, la modificación del contrato y la revisión de precios entre otros.

Como resumen de lo anterior y para sentar las bases de nuestro análisis nos centraremos en los casos más generales de Aprobación, Adjudicación y Formalización, y antes de ello debemos tener en cuenta los distintos “Regímenes de fiscalización e intervención previa”

Utilizaré la denominación de “Regímenes Fiscalización e Intervención previa” porque el artículo 150.2 de la LGP, nos habla del “régimen general de fiscalización previa”.

Señalado lo anterior debemos distinguir dos Regímenes de Fiscalización e Intervención previa, por un lado el Régimen General, con base en la terminología utilizada por la LGP, y como contraposición o alternativa a éste, el Régimen Especial de fiscalización limitada previa. Conviene aclarar que tanto del RD 2188/1995, como del RD 706/1997, hablan también de Régimen Ordinario (General) y de Régimen Especial de fiscalización limitada previa.

En cualquier caso, el Régimen General u Ordinario, aparece regulado en el artículo 150 de la LGP y en el artículo 17 de ambos reales decretos, y en concreto cogiendo parte del enunciado del artículo de la LGP, podemos apuntar que la Fiscalización Previa consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al expediente. A diferencia de la LGP, los reales decretos no incorporan la palabra “todos”, que es donde reside la principal diferencia con el otro régimen de fiscalización.

Si avanzamos por el articulado de la LGP y de los reales decretos, el Régimen Especial de fiscalización limitada previa, aparece recogido en los artículos 152 de la LGP y en el 19 de ambos reales decretos, del cual en la LGP se dice que “El Gobierno, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado podrá acordar, que la fiscalización e intervención previas a que se refiere el artículo 150, se limiten a comprobar los extremos siguientes:”. Esto es, la diferencia entre ambos regímenes reside en el alcance del trabajo a realizar, si bien en el Régimen General u Ordinario, se verificarán todos los documentos que obran en el expediente, con el Régimen Especial de fiscalización limitada previa, solo se verificarán algunos de estos documentos, todo ello en aras de economía de procedimiento y con la finalidad de no paralizar a la Administración.

Le compete al Consejo de Ministros a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, acordar que extremos deben comprobarse en función del tipo de expediente de que se trate.

De manera literal el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 (en adelante ACM), por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, recoge literalmente que “La Ley General Presupuestaria, en su artículo 152, autoriza al Gobierno para que acuerde que la fiscalización e intervención previa se limite a comprobar determinados extremos, unos de ellos tasados por dicha Ley y, adicionalmente, otros contemplados en el ordenamiento jurídico en su conjunto y seleccionados en atención a su trascendencia en el proceso de gestión y que tienden a asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas.”

Este tipo de figuras no es novedosa, y el primer antecedente lo encontramos en el artículo 95 del ya derogado texto refundido de la Ley General Presupuestaria, al amparo del cual, y desde el año 1988 se han venido dictando estos acuerdos, si bien conviene señalar, que el último acuerdo que engloba a toda la Administración General del Estado y de la Seguridad Social (anteriormente existían dos), tiene en cuanto a la normativa contractual se refiere, todas las referencias hechas a la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público y no al vigente TRLCSP.

Como recoge el propio ACM, en el Régimen de Especial de fiscalización limitada previa, existen una serie de requisitos tasados por ley, que son en esencia coincidentes con los recogidos por el Apartado Primero del ACM.

Debe recordarse que cualquier proceso de fiscalización limitada previa, implica indefectiblemente, verificar en primer lugar los extremos contemplados en el apartado primero del ACM, y a continuación, conforme se establece en el apartado primero, letra “g) Aquellos extremos adicionales que, atendiendo a la naturaleza de los distintos actos, documentos o expedientes, se contienen en el presente Acuerdo.”

De este modo, los requisitos comunes a verificar en cualquier expediente sometido a fiscalización limitada previa, son conforme establece la LGP los siguientes:

“a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer. 'En los casos en los que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el artículo 47 de esta ley.

b) Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente.

c) La competencia del órgano de contratación, del concedente de la subvención, del que celebra el convenio de colaboración o del que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial y, en general, del que dicte el acto administrativo, cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate.

d) Que los expedientes de reconocimiento de obligaciones corresponden a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente.

e) La existencia de autorización del Consejo de Ministros en los supuestos que conforme al apartado 2 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas lo requieran.

f) La existencia de autorización del titular del departamento ministerial en los supuestos que, conforme al apartado 1 del artículo 12 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo requieran.

g) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, determine el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado.

En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas.”

4. Informes y otros recursos disponibles

4.1. Informes de juntas consultivas

• Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado