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El convenio es una figura de escasa regulación legal en nuestro ordenamiento jurídico. La normativa reguladora se encuentra dispersa en una multiplicidad de normas que abordan aspectos parciales o modalidades concretas, como veremos a continuación, de las cuales sólo algunas, las menos, pueden considerarse comunes a los distintos tipos de convenios, mientras que otras, únicamente conciernen a algunos de ellos.
La figura jurídica del convenio, se caracteriza por la existencia de un acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos entre los sujetos que convienen, efectos que, por tanto, no proceden de uno solo de ellos sino de todos. Cada sujeto asume, junto al otro u otros con los que se formaliza el acuerdo de voluntades, una obligación de dar o de hacer, pero dicha obligación no tiene por causa la “prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte”, lo que lo situaría en el ámbito de los contratos onerosos (artículo 1274 del Código Civil), sujetos al TRLCSP tal y como establece su artículo 2.1.
Asimismo, la causa de su aportación es la consecución de un fin común a los sujetos que convienen, y como quiera que, al menos uno de ellos, ha de ser una Administración Pública, dicho fin habrá de ser de interés público.
El TRLCSP ha solucionado algunos problemas derivados del empleo del convenio para canalizar relaciones de naturaleza contractual, al obligar a que estas relaciones, incluidas las que se establecen con entidades públicas, se formalicen en contratos, siguiendo la normativa contractual común. Con esta ley, por tanto, se reconduce al ámbito contractual los negocios y relaciones jurídicas entre Administraciones Públicas, que por su naturaleza tengan la condición de contratos sujetos a esta ley.
Así, según el artículo 4 están excluidos del ámbito de la Ley de Contratos del Sector Público:
:c) Los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, las Universidades Públicas, las Comunidades Autónomas, las Entidades locales, organismos autónomos y restantes entidades públicas, o los que celebren estos organismos y entidades entre sí, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley.:d) Los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales.:e) Los convenios incluidos en el ámbito del artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que se concluyan en el sector de la defensa. A este respecto, el Art. 346 (antiguo artículo 296 TCE) establece:
1. Las disposiciones de los Tratados no obstarán a las normas siguientes:
:a) ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad;:b) todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado interior respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares.
2. El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá introducir modificaciones en la lista, que estableció el 15 de abril de 1958, de los productos sujetos a las disposiciones de la letra b) del apartado 1.
Respecto al artículo 4.e), podemos indicar los convenios incluidos en el ámbito del art. 296 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea que se incluyan en el sector de la defensa, ya que se refieren al comercio de armas, municiones y material de guerra.
Se pueden distinguir, por tanto, de acuerdo con nuestra legislación administrativa y ordenamiento jurídico, dos tipos de convenios, estando su diferencia más palpable en la naturaleza de los sujetos que se conciertan, encontrándonos con convenios Interadministrativos, y Administración-Administrados:
* Convenios Interadministrativos: Entre entidades públicas. Corresponderían a los incluidos en el citado apartado c) del artículo 4.1. del TRLCSP. Dentro de esta categoría destacar los convenios celebrados por la Administración General del Estado (AGE) con Comunidades Autónomas (CC.AA.), y los celebrados con Entidades Locales (EE.LL.).
Los convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y una o varias Comunidades Autónomas constituyen, junto con las Conferencias Sectoriales, el instrumento de cooperación de uso más frecuente en el Estado Autonómico por la libertad contractual característica de esta figura, que le otorga una especial idoneidad y flexibilidad para fijar el contenido de los acuerdos que quieren alcanzar el Estado y las Comunidades Autónomas.
Aunque formalmente los convenios de colaboración han de ser considerados como instrumentos de cooperación de naturaleza bilateral, en la práctica el Gobierno y los diferentes Ministerios vienen impulsando de forma gradual un tratamiento multilateral a la política de convenios, proponiendo el mismo, o muy parecido texto, a todas o una gran parte de las Comunidades Autónomas. El resultado es que una parte muy importante de los convenios suscritos durante 2010 tienen la consideración de “convenios de suscripción generalizada”, porque han sido firmados con todas o la gran mayoría de las Comunidades Autónomas y responden a políticas generales a desarrollar en colaboración con las Comunidades Autónomas y en todo o la mayor parte del territorio nacional.
Desde hace años, los convenios han alcanzado estabilidad y continuidad, de modo que un número muy significativo de ellos tiene vigencia plurianual, o se prorroga anualmente, manteniendo una colaboración ya establecida. En el período 2004-2007, el número total de convenios y acuerdos entre el Estado y las Comunidades Autónomas fue de 4.597, lo que supuso un incremento del 8 % en relación con el período 2000-2003. En 2008 la cifra fue de 1001, en 2009 de 1059, y en 2010 de 1.009 convenios y acuerdos suscritos. En 2011 se contabilizaron 812 convenios y acuerdos autorizados, de los que 794 corresponden a convenios y acuerdos, y 18 a modelos.
Una mayoría significativa de los convenios contiene compromisos financieros a cargo del Estado, de modo que son utilizados por el Gobierno para impulsar políticas y actuaciones concretas que deben llevar a cabo las Comunidades Autónomas. Estas aportaciones presupuestarias estatales complementan las aportaciones de las Comunidades Autónomas e incentivan las líneas de actuación de las Comunidades que el Gobierno tiene interés en fomentar. Destacan por su importancia los convenios en el ámbito de las políticas sociales, las infraestructuras y las políticas medio ambientales
Un ejemplo de estos contratos interadministrativos, lo tendríamos en un convenio de colaboración entre la Administración General del Estado, las CCAA y la Administración Local en materia de viviendas protegidas, cuya naturaleza no se corresponde con los contratos recogidos por la LCSP.
* Convenios Administración-Administrados: Entre entidad pública y persona física o jurídica sujeta al derecho privado. Comprenderían los indicados en el mencionado apartado d) del artículo 4.1. del TRLCSP.
Esta figura no abarca sólo a los particulares, sino a entes que pertenecen al Sector Público pero que acomodan su actuación al derecho privado. No obstante, los celebrados con Entidades en la que concurre la doble condición de “entidades públicas y “estar sujetas al derecho privado”, parece que se han de considerar comprendidos entre los convenios denominados Interadministrativos, en opinión del Tribunal de Cuentas en su Moción de 30 de noviembre de 2010.
Por tanto, lo relevante para que los convenios queden encuadrados dentro de este apartado (4.1.d), es suscribirlos con personas que quedan sometidas al derecho privado, pero no sean entidades públicas.
En el caso del mencionado apartado d) se encuentran, por ejemplo, los Convenios que realiza el Ministerio de Medio ambiente con una empresa privada de repoblación forestal, excluidos de la LCSP puesto que ésta no contempla este tipo de contratos.
Ambos tipos de convenios, interadministrativos y administración-administrados, se regularán por sus normas específicas, aplicándose los principios del artículo 1 del mencionado TRLCSP para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse, según se establece en su artículo 4.2., dejando sentado este precepto en cuanto a la primacía de las fuentes, la de sus normas específicas.
Otra norma administrativa de carácter general, que se ocupa de los convenios, es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), que contiene una diversidad de preceptos que afectan a la actividad convencional de la Administración, entre otras; y de manera exclusiva, un conjunto de preceptos de aplicación a los convenios interadministrativos, y otros de aplicación común.
Los convenios interadministrativos son objeto de atención en el Título I de la LRJ-PAC, en el marco de la regulación de las relaciones entre Administraciones Públicas.
Los convenios de colaboración tienen una regulación básica mínima en el artículo 6, que fija los requisitos que deben cumplir, y junto con los artículos 7 y 8, constituyen normativa específica que debe prevalecer sobre la común a todos los convenios regulados en el TRLCSP.
Por otra parte, en su artículo 9, remite a la legislación básica de régimen local la regulación de las relaciones entre la AGE y las entidades que integran la Administración Local, sin perjuicio del carácter supletorio del citado Título I. Así el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, recientemente modificado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, regula los convenios celebrados por las Entidades Locales con otras Administraciones Públicas.
Asimismo, la Disposición Adicional 13ª de la LRJ-PAC da reglas aplicables a la AGE sobre celebración de convenios con CCAA, y prevé el establecimiento por vía reglamentaria del correspondiente procedimiento, disposición que, sin embargo, no ha sido aprobada. En defecto de este desarrollo reglamentario, se viene aplicando por la Administración el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, sobre convenios de colaboración entre la AGE y laS CCAA, modificado por el Acuerdo de 3 de julio de 1998, sobre competencia para celebrar convenios de colaboración con las CC.AA. Los convenios que suscriben los Ministros y los Presidentes y Directores de los organismos públicos de la AGE son autorizados por la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
Por otra parte, el artículo 88 de la citada ley, regula la terminación convencional del procedimiento administrativo y establece que los acuerdos, pactos y convenios tendrán el alcance, los efectos y el régimen jurídico que en cada caso prevea la disposición que los regula
En el plano presupuestario, indicar que las leyes financieras puedan afectar a los convenios. Así, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) contiene disposiciones específicas referidas a esta figura jurídica.
En su artículo 74.5, exige la autorización del Consejo de Ministros cuando el gasto que se deriva de los convenios de colaboración sea de importe superior a 12 millones de euros señalando que, con carácter previo a la suscripción del convenio, se ha de tramitar el expediente de gasto, en el cual debe figurar el importe máximo de las obligaciones a adquirir, así como en el supuesto de gastos plurianuales, la distribución de anualidades.
Asimismo, en su artículo 86.1. correspondiente a los créditos gestionados por las Comunidades Autónomas, hace referencia a la figura del convenio de colaboración para incorporación de criterios de distribución y condiciones de gestión de fondos en caso de créditos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destinados a financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las CCAA tengan asumidas competencias de ejecución, y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha ley.
En este aspecto, es preciso tener en cuenta también el artículo 20.1. de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, respecto a la necesidad de informe favorable, con carácter previo a su suscripción, de aquellos convenios por parte de la Administración Central con Comunidades Autónomas en supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o deuda pública.
Actualmente, están en fase de anteproyecto dos normas que contienen regulación normativa respecto a la figura jurídica del convenio. Se trata del: Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público Estatal, y del Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico.
En relación con el Anteproyecto de la LRJ, la regulación de esta figura se ha realizado en la línea prevista por el Dictamen 878 del Tribunal de Cuentas de 30 de noviembre de 2010, según se indica en su exposición de motivos.
Mediante Resolución de 18 de diciembre de 2010, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación con la Moción sobre la necesidad de establecer un adecuado Marco Legal para el empleo del Convenio de Colaboración por las Administraciones Públicas (BOE de 15 de marzo de 2013), la mencionada Comisión instaba al Gobierno a que promoviese la elaboración y aprobación de un marco jurídico sustantivo y de procedimiento que completase y sistematizase el vigente marco legal de los convenios de colaboración, tanto los que se suscriben entre Administraciones o entidades públicas, como los que se suscriben con administrados.
Desarrolla, por tanto este texto un régimen completo de los convenios en el Capítulo IV de su Título Preliminar (artículos del 22 al 28) que, según señala igualmente en su Exposición de motivos, se realiza para mejorar la seguridad jurídica y persigue una gestión más eficiente de los recursos, acotar su duración y regular su extinción y su control por el Tribunal de Cuentas.
Respecto al Anteproyecto de la LCSP, la regulación del convenio se contempla en su artículo 5.
;Legislación europea::- Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT:- Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero del 2.014 (Considerandos 31 y 33).:- Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero del 2014 (Artículo 17.4, apartados a).b).c)). ;Legislación Nacional::- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1992-26318:- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392:- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-21614:- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera http://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2012-5730:- Resolución de 9 de marzo de 1990, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990 sobre ;Convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas.http://www.boe.es/boe/dias/1990/03/16/pdfs/A07588-07589.pdf:- Resolución de 8 de julio de 1998, de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, por la que se ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 1998, sobre competencia para celebrar convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas. http://www.boe.es/boe/dias/1998/07/16/pdfs/A23956-23957.pdf:- Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público. [http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/NormativaDoctrina/Proyectos/Borrador%20Anteproyecto%20de%20Ley%20de%20Contratos%20del%20Sector%20P%C3%BAblico-%2017%20abril%202015.pdf]:- Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/NormativaDoctrina/Proyectos/RLS15A02%20%20Texto%20LRJSP%20POST%20CM%209%20enero%202015.pdf
==={{T3|3.1.3. Acuerdos entre Estados}}===
