Información del pliego de cláusulas administrativas

1. Introducción

Dentro de la organización unas personas conocen el bien o el servicio que les hace falta para satisfacer una necesidad de su competencia y son los encargados de buscar respuestas en el mercado y recabar ofertas de proveedores. Conseguida y resumida dicha información, se plasma en documentos técnicos que son suministrados a los órganos jurídicos que gestionan las compras. Estos órganos son los que saben cómo encauzar legalmente la necesidad existente.

En la medida en que en la configuración de un expediente de contratación intervienen personas con diferentes perfiles y roles, los documentos en que se plasma la información son distintos:

• Por un lado, están los documentos técnicos.
• Por otro lado, están los documentos jurídicos.

Estos documentos son los que vertebran todo el expediente de contratación y son los que regirán la ulterior ejecución del contrato.

2. La legislación

2.1 Europea

La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE

2.2 Nacional

• Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
• Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

3. Documentos troncales del expediente de contratación

En todos los expedientes de contratación hay dos documentos troncales:

3.1. Un documento técnico

Uno que describe técnicamente el bien o el servicio que la organización necesita para satisfacer la necesidad existente:

• Normalmente y para los contratos de suministros y de servicios ese documento es el pliego de prescripciones técnicas, "documento que contiene las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definen sus calidades", según el artículo 116.1º.
• En los contratos de obras ese papel lo desempeña el proyecto de las obras, según el artículo121.
• En los contratos de concesión de obra pública, la definición técnica de la necesidad existente, en la medida en que es más compleja, se realiza en un estudio de viabilidad (artículo 128), un anteproyecto de explotación y construcción de la obra (artículo 129) y en un proyecto de obras (artículo 130) .
• Si fuera un contrato de gestión de servicio público, la descripción técnica se llevaría a cabo en el Reglamento que establece el régimen jurídico del servicio público (artículo 132) y el anteproyecto de obra y explotación (artículo 133).
• En un contratos de colaboración público privada, la evaluación previa (artículo 134) y el programa funcional (artículo 135) describirían técnicamente nuestra necesidad.

3.2. Un documento jurídico

El segundo documento incluiría "los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato", y que es el pliego de cláusulas administrativas, según el artículo 115.2º.

3.3. Prevalece el documento jurídico (el pliego de cláusulas administrativas) sobre el documento técnico

Si bien estos son los dos documentos troncales del expediente de contratación, es el pliego de cláusulas administrativas el elemento esencial del contrato, ya que:

• "El contrato se ajustará al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los mismos", según el artículo 115.3º o
• Como dice el artículo 209, "los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas".
• Además, los derechos y obligaciones establecidos en el pliego de cláusulas son la ley del contrato "no pudiendo incluirse en el documento contractual estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes distintos de los previstos en los pliegos", según el artículo 26.2º.

3.4. Hay que declarar expresamente la prevalencia del pliego de cláusulas sobre la de cualquier otro documento contractual

Sabemos que el pliego de cláusulas administrativas particulares es el elemento clave del contrato, no obstante, y dado que este documento es complementado por aquellos que describen técnicamente lo que se quiere (con carácter general, pliego de prescripciones técnicas) es preciso determinar un orden de preferencia de los distintos documentos contractuales para el caso de que existan contradicciones entre los mismos.

El artículo 208 ha establecido que "los efectos de los contratos administrativos se regirán por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares", no hay una declaración legal expresa de la prevalencia del pliego de cláusulas administrativas frente a otros documentos contractuales, ya que, el 26.1º e) es contenido mínimo del contrato "la enumeración de los documentos que integran el contrato."

Si así se expresa en el contrato, esta enumeración podrá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de prioridad acordado por las partes, en cuyo supuesto, y salvo caso de error manifiesto, el orden pactado se utilizará para determinar la prevalencia respectiva, en caso de que existan contradicciones entre diversos documentos.

3.5. Quién elabora el documento jurídico y el documento técnico

Según el artículo 67.2º del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RD 1098/2001), "los pliegos de cláusulas administrativas particulares serán redactados por el servicio competente" y dado el carácter jurídico que tiene el documento debería ser redactado por el órgano especialista en las compras (si lo hubiere) o persona con conocimientos jurídicos.

Por otro lado, la persona competente del servicio que promueva la contratación (Vías y Obras, Urbanismo, Deportes, Servicios Sociales, Informática....), es la que debe describir la necesidad y las características (artículo 73.2º RD 1098/2001) y plasmarlo en el pliego de prescripciones técnicas.

3.6. Contenido de los documentos contractuales

En la medida en que el pliego de cláusulas administrativas es el documento clave del expediente y debe prevalecer, en caso de conflicto, sobre cualquier otro documento contractual hay que intentar que en este documento se incluya toda la documentación que corresponde.

¿Y cuál sería la información que hay que incluir en el pliego de cláusulas?. Según el artículo 115.2º del TRLCSP, el contenido del pliego de cláusulas será:

• Los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato y,
• Demás menciones requeridas por esta ley (el texto refundido) y sus normas de desarrollo.

El artículo 66 y 67 del RD 1098/2001 describen de una forma pormenorizada qué debería incluirse en los pliegos de cláusulas administrativas.

3.6.1. Contenido de los pliegos de cláusulas administrativas generales

Los pliegos de cláusulas administrativas generales contendrán las declaraciones jurídicas, económicas y administrativas, que serán de aplicación, en principio, a todos los contratos de un objeto análogo además de las establecidas en la legislación de contratos de las Administraciones públicas.

Los pliegos se referirán a los siguientes aspectos de los efectos del contrato:

• Ejecución del contrato y sus incidencias.
• Derechos y obligaciones de las partes, régimen económico.
• Modificaciones del contrato, supuestos y límites.
• Resolución del contrato.
• Extinción del contrato, recepción, plazo de garantía y liquidación.

3.6.2. Contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares contendrán:

• aquellas declaraciones que sean específicas del contrato de que se trate y del procedimiento y forma de adjudicación,
• las que se considere pertinente incluir y:
  • no figuren en el pliego de cláusulas administrativas generales que, en su caso, resulte de aplicación o
  • estén en contradicción con alguna de ellas y las que figurando en el mismo no hayan de regir por causa justificada en el contrato de que se trate.

3.6.2.1. Quién los redacta

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares serán redactados por el servicio competente.

3.6.2.2. Contenido mínimo en todos los contratos

• Definición del objeto del contrato, con expresión de la codificación correspondiente de la nomenclatura de la Clasificación Nacional de Productos por Actividades 1996 (CNPA-1996), aprobada por Real Decreto 331/2003, de 14 de marzo, por el que se deroga el Real Decreto 81/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba la Clasificación Nacional de Productos por Actividades 1996 (CNPA-96), y se establecen las normas aplicables sobre el uso de la clasificación CPA-2002, y, en su caso, de los lotes. Cuando el contrato sea igual o superior a los importes armonizados deberá indicarse, además, la codificación correspondiente a la nomenclatura Vocabulario Común de Contratos (CPV) de la Comisión Europea, establecida por la Recomendación de la Comisión Europea de 30 de julio de 1996, publicada en el «Diario Oficial de las Comunidades Europeas» L 222 y S 169, ambos de 3 de septiembre de 1996.
• Necesidades administrativas a satisfacer mediante el contrato y los factores de todo orden a tener en cuenta.
• Presupuesto base de licitación formulado por la Administración y su distribución en anualidades, en su caso.
• Mención expresa de la existencia de los créditos precisos para atender a las obligaciones que se deriven para la Administración del cumplimiento del contrato hasta su conclusión.
• Plazo de ejecución o de duración del contrato, con determinación, en su caso, de las prórrogas de duración que serán acordadas de forma expresa, artículo 23 del TRLCSP.
• Procedimiento y forma de adjudicación del contrato.
• Importe máximo de los gastos de publicidad de licitación del contrato a que se refiere el artículo 142 del TRLCSP, tanto en boletines oficiales, como, en su caso, en otros medios de difusión, que debe abonar el adjudicatario.
• Documentos a presentar por los licitadores, así como la forma y contenido de las proposiciones.
• Criterios para la adjudicación del concurso, por orden decreciente de importancia, y su ponderación.
• Indicación expresa, en su caso, de la autorización de variantes o alternativas, con expresión de sus requisitos, límites, modalidades y aspectos del contrato sobre los que son admitidas.
• En su caso, cuando el contrato se adjudique mediante forma de concurso los criterios objetivos, entre ellos el precio, que serán valorados para determinar que una proposición no puede ser cumplida por ser considerada temeraria o desproporcionada.
• Cuando el contrato se adjudique por procedimiento negociado los aspectos económicos y técnicos que serán objeto de negociación.
• Garantías provisionales y definitivas, así como, en su caso, garantías complementarias.
• Derechos y obligaciones específicas de las partes del contrato y documentación incorporada al expediente que tiene carácter contractual.
• Referencia al régimen de pagos.
• Régimen aplicable a la revisión de precios o indicación expresa de su improcedencia conforme al artículo 89 del TRLCSP.
• Causas especiales de resolución del contrato.
• Supuestos en que, en su caso, los incumplimientos de carácter parcial serán causa de resolución del contrato.
• Especial mención de las penalidades administrativas que sean de aplicación en cumplimiento de lo establecido en el artículo 212 del TRLCSP.
• Plazo de garantía del contrato o justificación de su no establecimiento y especificación del momento en que comienza a transcurrir su cómputo.
• En su caso, parte o tanto por ciento de las prestaciones susceptibles de ser subcontratadas por el contratista.
• En su caso, obligación del contratista de guardar el sigilo sobre el contenido del contrato adjudicado.
• Expresa sumisión a la legislación de contratos de las Administraciones públicas y al pliego de cláusulas administrativas generales que sea aplicable, con especial referencia, en su caso, a las estipulaciones contrarias a este último que se incluyan como consecuencia de lo previsto en el artículo 115.5 del TRLCSP.
• Los restantes datos y circunstancias que se exijan para cada caso concreto por otros preceptos de la Ley y de este Reglamento o que el órgano de contratación estime necesario para cada contrato singular.

3.6.2.3. Contenido en contratos de obras

• Referencia al proyecto y mención expresa de los documentos del mismo que revistan carácter contractual.
• Criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia económica, financiera y técnica conforme a los artículos 75 y 76 del TRLSP o clasificación que han de disponer los candidatos cuando el presupuesto base de licitación sea igual o superior al importe determinado en el artículo 65.1 del TRLCSP.
• Plazo total de ejecución del contrato e indicación de los plazos parciales correspondientes si la Administración estima oportuno estos últimos o referencia a su fijación en la aprobación del programa de trabajo, señalando, en su caso, cuáles darán motivo a las recepciones parciales a que se refiere el artículo 235.5 del TRLCSP.
• Frecuencias de expedición de certificaciones de obras.
• Condiciones y requisitos para el pago a cuenta de actuaciones preparatorias, acopio de materiales y equipos de maquinaria adscritos a las obras.
• Especificación de la dirección de la ejecución del contrato y forma de cursar las instrucciones para el cumplimiento del contrato.
• En su caso, imputación al órgano de contratación o al contratista de los gastos que se originen como consecuencia de la realización de ensayos y análisis de materiales y unidades de obra o de informes específicos sobre los mismos.

3.6.2.4. Contenido en contratos de gestión de servicios públicos

• Régimen jurídico básico que determina el carácter de servicio público, con expresión de los reglamentos reguladores del servicio y de los aspectos jurídicos, económicos y administrativos.
• Criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia económica, financiera y técnica conforme a los artículos 75 y 79 del TRLCSP.
• En su caso, tarifas a abonar por los usuarios y procedimiento para su revisión.
• Precio o contraprestación económica a abonar por la Administración cuando proceda, especificando la clase, cuantía, plazos y forma de entrega, si procede.
• Canon o participación a satisfacer a la Administración por el contratista o beneficio mínimo que corresponda a alguna de las partes.
• Especificación de las obras e instalaciones que hubiera de realizar el contratista para la explotación del servicio público, expresando las que habrán de pasar a la Administración a la terminación del contrato, en su caso.
• Especificación de las obras e instalaciones, bienes y medios auxiliares que la Administración aporta al contratista para la gestión del servicio público.
• En los contratos bajo la modalidad de concesión, requisitos y condiciones que, en su caso, deberá cumplir la sociedad que se constituya para la explotación de la concesión.
• Obligación del contratista de mantener en buen estado las obras, instalaciones, bienes y medios auxiliares aportados por la Administración.

3.6.2.5. Contenido en contratos de suministro

• Posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan.
• Criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia económica, financiera y técnica conforme a los artículos 75 y 77 del TRLCSP .
• Condiciones de pago del precio y, en su caso, determinación de la garantía en los pagos que se formalicen con anterioridad a la recepción total de los bienes contratados.
• Posibilidad de pago del precio por parte de la Administración mediante la entrega de bienes de la misma naturaleza que los que se adquieren.
• Lugar de entrega de los bienes que se adquieren.
• Comprobaciones al tiempo de la recepción de las calidades de los bienes que, en su caso, se reserva la Administración.

3.6.2.6. Contenido en contratos de servicios

• Posibilidad de licitar, en su caso, por la totalidad del objeto del contrato o por los lotes que se establezcan.
• Criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia económica, financiera y técnica conforme a los artículos 75 y 78 del TRLCSP.
• Sistema de determinación del precio del contrato.
• En su caso, en los contratos complementarios, expresión del plazo de ejecución vinculado a otro contrato de carácter principal.
• Lugar de entrega, en su caso, del servicio objeto del contrato.
• Comprobaciones al tiempo de recepción de la calidad del objeto del contrato que se recibe que, en su caso, se reserva la Administración.
• En su caso, excepción de la obligación del contratista de presentar un programa de trabajo para la ejecución del contrato.