La función Interventora

1. Introducción.

El punto de inicio del análisis de la “Función Interventora” como no podía ser de otra manera lo incardinaremos en la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante LGP), y en concreto en el Título VI, denominado como “Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado”.

Dentro del citado Título VI, nos encontramos con cuatro capítulos:

• Capítulo I, “Normas generales”,
• Capítulo II, “De la Función Interventora”.
• Capítulo III, “Del Control Financiero Permanente”.
• Capítulo IV, “De la Auditoría Pública”.

El primero de los capítulos comienza por el artículo 140 “Del control de la gestión económico-financiera del sector público estatal”, según el cual:

1. “En su condición de supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, corresponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector público estatal, en los términos establecidos en la Constitución, en su Ley Orgánica y en las demás leyes que regulen su competencia.
2. La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá en los términos previstos en esta Ley el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.”

De este artículo, se desprende que existen dos tipos de control según la entidad que los realice, el control externo y el control interno.

Por lo que se refiere a los “Objetivos del control”, aparecen regulados en el artículo 142, según el cual: “1. El control regulado en este título tiene como objetivos:

• Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto del control.
• Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme a las disposiciones aplicables, deba formar cada órgano o entidad.
• Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y, en especial, los previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
• Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los Presupuestos Generales del Estado.

2. El control se realizará mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, a que se refieren los capítulos II, III y IV de este título.” Como puede observarse, el punto 2 de este artículo 142 de la LGP, establece los tres tipos de control que la Intervención General de la Administración del Estado, puede ejercer sobre los entes controlados (Órganos de Contratación para el caso que nos ocupa).

La principal diferencia entre cada uno de ellos (función interventora, el control financiero permanente y auditoría pública), reside en qué momento se llevan a cabo las tareas propias de control. De este modo, la Función Interventora, consiste en un control previo o “a priori”, como contraposición de las otras dos modalidades, que consisten en actividades de control posterior o “a posteriori”.

Otra diferencia importante entre ellos reside en que objetivo se persigue, de modo que si bien la Función Interventora tiene como objetivo la verificación del cumplimiento de la legalidad (Art. 148), el Control Financiero Permanente tiene como misión la verificación de forma continuada, de la situación y el funcionamiento de la entidad y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero (Art. 157). Por último, la Auditoría Pública consiste en la verificación de la actividad económico-financiera de la entidad (Art. 162).

2. Normativa.

2.1 Nacional.

Por lo que se refiere a la legislación de ámbito nacional, y como se ha señalado anteriormente, debemos partir de la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y acotando un poco más, debemos centrarnos en el Capítulo II “De la Función Interventora”, del Título VI “Del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado”.

El desarrollo reglamentario de este Capítulo II, lo encontramos en dos reales decretos:

• El Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado. Según el artículo 1 "Ámbito de aplicación" del precitado Real Decreto:
  • "El control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal se realizará en los términos establecidos en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria y en el presente Reglamento, sobre el conjunto de dicha actividad financiera y sobre los actos con contenido económico que la integran.
  • El control interno a que se refiere el presente Reglamento no será de aplicación a los órganos que no dependan del Gobierno o de la Administración General e Institucional del Estado."

• El Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social. Por otro lado y de acuerdo con el artículo 1 "Ámbito de aplicación " de este otro Real Decreto:
  • "El control interno de la gestión económico-financiera de las Entidades gestoras, Servicios comunes, Entidades colaboradoras de la Seguridad Social y sociedades estatales o entes, cualquiera que sea su denominación y forma jurídica constituidos por aquéllas o en su caso, por estos últimos, se realizará por la Intervención General de la Seguridad Social, bajo la dependencia funcional de la Intervención General de la Administración del Estado, en los términos establecidos en la Ley General de la Seguridad Social y en el presente Reglamento sobre el conjunto de su actividad financiera y sobre los actos de contenido económico que la integran."

3. La Función Interventora.

3.1. Definición.

Para ir acotando aún más el objeto de nuestro análisis, y conforme viene recogido en la LGP, pasamos a ver la Función Interventora.

El artículo 148 de la LGP, que lleva por título “Definición” establece en su párrafo primero que, “La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.”

El Real Decreto 2188/1995, no contiene una definición en esos mismos términos de la función interventora, e igual ocurre con el Real Decreto 706/1997, sin embargo, el artículo 7.1 de ambos reglamentos disponen de una definición de carácter descriptiva en los siguientes términos:

• Real Decreto 2188/1995, Artículo 7. “Principios de ejercicio”: “1. La función interventora tiene carácter interno y preventivo y tiene por objeto garantizar, en todo caso y para cada acto, el cumplimiento de las normas relativas a la disciplina presupuestaria, a los procedimientos de gestión de gastos, ingresos y aplicación de los fondos públicos.”
• Real Decreto 706/1997, Artículo 7. “Principios de ejercicio”: “1. La función interventora tiene carácter interno y preventivo y su objeto es garantizar, en todo caso y para cada acto, el cumplimiento de las normas relativas a la disciplina presupuestaria y del resto de normativa aplicable a los procedimientos de gestión de gastos, ingresos y aplicación de los fondos de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.”

Antes de continuar con la exposición conviene señalar que por lo que se refiere a los ingresos y derechos, como contraposición a los gastos y obligaciones, el propio artículo 148 abre la posibilidad de sustituir (reglamentariamente) la función interventora entendida en sentido amplio sobre ellos, por un “control financiero permanente” y por la “auditoría pública”. Por ello a partir de este momento cuando hablemos de función interventora, con todas sus fases, lo estaremos haciendo de la función interventora sobre gastos y pagos.

3.2. Características.

Teniendo en cuenta estas tres definiciones vistas anteriormente podemos establecer las notas más características de la Función Interventora':'

3.2.1. Tiene por objeto controlar.

La función interventora es un tipo de control, lo cual se define en el Diccionario de la Lengua Española en su primera acepción como, comprobación e inspección.

3.2.2. Carácter interno.

Tiene carácter interno en tanto en cuanto, el órgano que ejerce ese control (Intervención), forma parte de la estructura del órgano controlado, lo cual nos permite desgajar el control externo ejercido por el Tribunal de Cuentas.

3.2.3. Previo o preventivo, antes de que sean aprobados.

La función interventora consiste en un control, o mejor dicho en una comprobación, previa o de carácter preventiva, por lo que inexcusablemente debe producirse antes de que se apruebe el acto objeto de la comprobación.

3.2.4. En todo caso y para cada acto.

Entendemos que se refiere a todos los casos, pero individualmente considerados, esto es, de uno en uno e independientemente considerados.

3.2.5. Actos que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven.

Esta característica nos servirá para determinar si un acto administrativo está sujeto a función interventora o no, de modo que la condición “sine qua non”, para que un acto este sometido a intervención reside en el contenido económico, o dichos de otro modo, no cabe la función interventora si no existe contenido económico.

3.2.6. Con el fin de asegurar el cumplimiento de las normas.

Puesto que el objetivo de esta comprobación es asegurar el cumplimiento de las normas, tanto las presupuestarias como las relativas a los procesos de gestión, pero en definitiva cumplimiento de normas, podemos calificar a la función interventora como un control de legalidad.

3.3. Modalidades de ejercicio.

Una vez vista la definición y las características de la Función Interventora, debemos detenernos en las distintas modalidades de ejercicio. Estas “Modalidades de ejercicio” aparecen reguladas en el punto primero del artículo 150 de la LGP que lleva por título “Modalidades de ejercicio” y en el artículo 7.3, tanto del RD 2188/1995, como del RD 706/1997.

El citado artículo 150 recoge dos modalidades de ejercicio, al señalar que: “La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.”

Este artículo se expresa en términos casi idénticos a como lo hacen los reales decretos de desarrollo de régimen de control interno, destacando de igual modo la intervención formal y material, y que se entiende por cada una de ellas.

3.4. Fases.

Íntimamente relacionado con las modalidades de ejercicio tenemos las Fases de la Función Interventora, recogidas en el artículo 150.2 de la LGP y de manera casi exacta en el artículo 9 de ambos reales decretos.

En concreto la LGP se expresa en los siguientes términos: “2. El ejercicio de la función interventora comprenderá: a) La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores. b) La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión. c) La intervención formal de la ordenación del pago. d) La intervención material del pago.”

El matiz que incluyen los reales decretos frente a la regulación de la LGP, consiste en incorporar en la letra a) del artículo una pequeña frase, completando de algún modo el ámbito de aplicación objetivo de la fiscalización previa, y quedando como sigue: "La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, acuerden movimientos de fondos y valores o aquéllos que sean susceptibles de producirlos".

En definitiva, y como se ha puesto de manifiesto anteriormente, se trata de incrementar el ámbito objetivo de aplicación de la fiscalización previa, a aquellos actos que si bien no tienen en sentido estricto un contenido económico, no aprueban gastos, no acuerdan movimientos de fondos y valores, si pueden no obstante, ser susceptibles de producirlos.

Como fácilmente puede inferirse, las distintas fases de la función interventora coinciden con fases de ejecución del presupuesto de gastos. De un modo gráfico quedaría:

Esto quiere decir que, con carácter general, después de cada fase de la función interventora, le seguirá una aprobación o autorización por el órgano competente, y posteriormente un reflejo contable, tanto en la contabilidad patrimonial o financiera, como en la contabilidad presupuestaria.

4. Informes y otros recursos disponibles.

4.1. Informes de juntas consultivas.

• Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado
  • Informe 2/98, de 11 de noviembre de 1998. "Trámite de fiscalización de la aprobación del gasto en los expedientes para la contratación conjunta de la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra"

• Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Aragón.
  • Informe 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón. Asunto: Algunas consideraciones sobre el pago de las obligaciones contractuales tras la reforma del TRLCSP operada por el Real Decreto-Ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.

6. Cuestiones prácticas y recursos.

• Fiscalizando la función interventora, de Antonio Arias Rodríguez.