El régimen jurídico del contrato

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Sumario

1. Introducción

El gestor de la contratación pública, además de conocer o andar un poco al tanto de los cambios en la normativa de contratación pública, debe saber que la contratación pública se configura como un actividad de fomento; es más, además de saber la teoría, debería ser capaz de llevarlo a la prácticas y conseguir que, administrativamente, se utilice la contratación pública como una herramienta para conseguir políticas públicas (sociales, medioambientales, económicas,...).

El gestor de la contratación pública también debería reunir y practicar las habilidades necesarias para garantizar los principios que ordenan una gestión “eficiente” de la compra pública.

Con todos esos conocimientos, experiencias y habilidades, la primera decisión que un gestor de la contratación pública debe tomar es determinar cuál es el régimen legal que regula la contratación de la necesidad existente.

Esa decisión determinará todas las actuaciones, trámites, plazos y documentos del proceso de contratación que posteriormente se siga para seleccionar al proveedor.

Con la expresión proceso de la contratación, (también se ha utilizado el término “compras o compras públicas”, ya que el contrato es la plasmación o la explicitación del resultado de un proceso de compras), se incluye toda acción de adquirir todo tipo de bienes o servicios que sean necesarios (por no disponer de recursos propios) para que una organización pública preste sus servicios.

El proceso de contratación pública sería la secuencia de fases y actividades que transforman, por medio de los recursos disponibles en una organización pública, una necesidad de un bien o servicio en la provisión del bien o la prestación del servicio solicitado, por parte de un proveedor ajeno.

Regimen juridico 1.jpg

El régimen jurídico a seguir dependerá de los siguientes factores:

  1. El tipo o calificación del contrato.
  2. Su importe económico, el valor estimado del contrato.
  3. Su duración.

1.1. Novedades del proyecto de LCSP

El proyecto de Ley de Contratos del Sector Público se dispone que:

1.1.1. Sobre los tipos de contratos

Según la Exposición de Motivos:</span>

  • Desaparece la figura del contrato de gestión de servicio público y, con ello, la regulación de los diferentes modos de gestión indirecta de los servicios públicos que se hacía en el artículo 277 del anterior texto refundido. Surge en su lugar, y en virtud de la nueva Directiva relativa a la adjudicación de contratos de concesión, la nueva figura de la concesión de servicios, que se añade dentro de la categoría de las concesiones a la ya existente figura de la concesión de obras.
  • Adjudicación directa a una sociedad de economía mixta un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios en los términos recogidos en la disposición adicional vigésima tercera.
  • En lo que respecta a los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, debe haber una transferencia del riesgo operacional de la Administración al concesionario. Según la Directiva 2014/23/UE de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, el criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios es, como se ha dicho antes, quién asume el riesgo operacional. En el caso de que lo asuma el contratista, el contrato será de concesión de servicios. Por el contrario, cuando el riesgo operacional lo asuma la Administración, estaremos ante un contrato de servicios.
  • Diferencia concesión de servicios y contrato de servicios:
    • En la concesión hay dos tipos de relaciones, la que se establecía entre la Administración y el empresario, concesionario, que era contractual (contrato de gestión de servicios públicos), y la que se establecía entre el concesionario y el usuario del servicio, que se regulaba por la normativa propia del servicio que se prestaba.
    • En las prestaciones susceptibles de ser objeto de un contrato de servicios, quien las prestaba, y, por tanto, se relacionaba con el usuario era la Administración, quien, en el caso de insuficiencia de medios, celebraba un contrato (contrato de servicios), con un empresario particular.
  • La regulación del régimen juridico de un servicio público. Se ha introducido un artículo, el 310, donde se recogen las normas específicas del antiguo contrato de gestión de servicios públicos relativas al régimen sustantivo del servicio público que se contrata y que en la nueva regulación son comunes tanto al contrato de concesión de servicios cuando estos son servicios públicos, lo que será el caso más general, como al contrato de servicios, cuando se refiera a un servicio público que presta directamente el empresario al usuario del servicio.
  • Son contratos de concesión de servicios, aquello contratos que con arreglo a la legislación anterior eran contrato de gestión de servicios públicos y en esta Ley pasan a ser contratos de servicios, en los cuales la relación se establece directamente entre el empresario y el usuario del servicio, por ello se denominan contrato de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos.
  • Contrato mixto. Se establece el criterio general de que se regirá por las normas correspondientes al contrato que contenga la prestación principal.
  • Se suprime la figura del contrato de colaboración público privada, como consecuencia de la escasa utilidad de esta figura en la práctica. La experiencia ha demostrado que el objeto de este contrato se puede realizar a través de otras modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato de concesión.

1.1.2. Sobre el valor estimado del contrato

Según la Exposición de Motivos:

  • Valor estimado del contrato. Asimismo, se han revisado a efectos de su homogeneización las diversas expresiones que se utilizaban en el texto refundido anterior para referirse al valor de los contratos, por ejemplo «cuantía» o «importe del contrato», reconduciéndose en la mayor parte de los casos al concepto de «valor estimado» del contrato, que resulta ser el correcto. Este concepto queda perfectamente delimitado en la nueva Ley, al igual que lo están el de «presupuesto base de licitación» y el de «precio del contrato», evitándose, de esta forma, cualquier posible confusión entre ellos.

1.1.3. Sobre la duración del contrato

  • Se introducen novedades:
    • Hay que preavisar de la prórroga, al menos con dos meses de antelación.
    • La duración de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles es de 5 años.
    • Artículo 29. Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación.
      1. "La duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas, sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos.
      2. El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir de conformidad con lo establecido en los artículos 201 a 205 de la presente Ley. La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, siempre que su preaviso se produzca al menos con dos meses de antelación a la finalización del plazo de duración del contrato, salvo que en el pliego que rija el contrato se establezca uno mayor. Quedan exceptuados de la obligación de preaviso los contratos cuya duración fuera inferior a dos meses. En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes. La prórroga del contrato establecida en este apartado no será obligatoria para el contratista en los casos en que en el contrato se dé la causa de resolución establecida en el artículo 196.6 por haberse demorado la Administración en el abono del precio más de seis meses.
      3. Cuando se produzca demora en la ejecución de la prestación por parte del empresario, el órgano de contratación podrá conceder una ampliación del plazo de ejecución, sin perjuicio de las penalidades que en su caso procedan, resultando aplicables en el caso de los contratos administrativos lo previsto en los artículos 190 y siguientes de esta Ley.
      4. Los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva tendrán un plazo máximo de duración de cinco años, incluyendo las posibles prorrogas que en aplicación del apartado segundo de este artículo acuerde el órgano de contratación, respetando las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias que sean aplicables al ente contratante. Excepcionalmente, en los contratos de servicios se podrá establecer un plazo de duración superior al establecido en el párrafo anterior, cuando lo exija la amortización de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y estas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica, siempre que dicha amortización sea un coste relevante en la prestación del servicio, circunstancias que deberán ser justificadas en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las que se refiera y de su plazo de amortización. El concepto de coste relevante en la prestación del servicio será objeto de desarrollo reglamentario. No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario.
      5. La duración de los contratos de arrendamiento de bienes muebles no podrá exceder, incluyendo las posibles prorrogas que en aplicación del apartado segundo de este artículo acuerde el órgano de contratación, de cinco años.
      6. Los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios tendrán un plazo de duración limitado, el cual se calculará en función de las obras y de los servicios que constituyan su objeto y se hará constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Si la concesión de obras o de servicios sobrepasara el plazo de cinco años, la duración máxima de la misma no podrá exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para la explotación de las obras o servicios, junto con un rendimiento sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales específicos. Las inversiones que se tengan en cuenta a efectos del cálculo incluirán tanto las inversiones iniciales como las realizadas durante la vida de la concesión. En cualquier caso, la duración de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios a la que se refiere el segundo párrafo del presente apartado, no podrá exceder, incluyendo las posibles prorrogas, de:
        • a) Cuarenta años para los contratos de concesión de obras, y de concesión de servicios que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio.
        • b) Veinticinco años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un servicio no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.
        • c) Diez años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un servicio cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en la letra a).
      7. Los plazos fijados en los pliegos de condiciones solo podrán ser ampliados en un 15 por ciento de su duración inicial para restablecer el equilibrio económico del contrato en las circunstancias previstas en los artículos 268 y 288.
      8. No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la concesión y del establecido para la ejecución de las obras aquellos períodos en los que estas deban suspenderse por una causa imputable a la Administración concedente o debida a fuerza mayor. Si el concesionario fuera responsable del retraso en la ejecución de las obras se estará a lo dispuesto en el régimen de penalidades contenido en el pliego de cláusulas administrativas particulares y en esta Ley, sin que haya lugar a la ampliación del plazo de la concesión.
      9. No obstante lo dispuesto anteriormente, los contratos de servicios que sean complementarios de otros contratos de obras o de suministro podrán tener un plazo de vigencia superior al señalado en el apartado 4 que, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los contratos que comprendan trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyo plazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos. La iniciación del contrato complementario a que se refiere este apartado quedará en suspenso, salvo causa justificada derivada de su objeto y contenido, hasta que comience la ejecución del correspondiente contrato principal. Ha de entenderse por contratos complementarios aquellos que tienen una relación de dependencia respecto de otro, el principal, y cuyo objeto se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones a las que se refiera dicho contrato principal.
  • Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga".

2. Aspectos que inciden en el régimen jurídico del contrato

2.1. La correcta calificación del contrato

El proceso de compras en el entorno público es un proceso complejo que precisa de un conocimiento especializado. Ese conocimiento especializado debe radicar en un órgano especialista en compras pública que, obviamente, sólo existe en organizaciones de cierta estructura organizativa.

Este órgano, una vez que alguien dentro de la organización tiene una necesidad de un bien o un servicio, enfoca la necesidad existente dentro de ese complejo entramado jurídico:

  • ¿Es un contrato?, ¿qué tipo de contrato? o
  • Quizá se pueda articular un convenido de colaboración o
  • Si se dispone de un servicio técnico quizá se le pueda encomendar la gestión directamente o
  • ...

Normalmente, en este enfoque será necesario tomar decisiones en cuanto al tipo de contrato que se precisa para dar respuesta a la necesidad existente, es decir, es una obra, un servicio, un suministro.....

La calificación del contrato significa tomar una decisión de qué tipo de contrato necesitamos para dar respuesta a la necesidad existente. La calificación conllevará la aplicación de un determinado régimen legal y, por lo tanto, de un procedimiento legal de adjudicación. Actualmente, los contratos se pueden calificar en:

  1. Contratos administrativos: obras, concesión de obras públicas, suministros, servicios y de gestión de servicios públicos, (suprimido en el proyecto de nueva ley de contratos del Sector Público por la concesión de obras o de servicios).
  2. Contratos administrativos mixtos.
  3. Contratos administrativos especiales.
  4. Contratos privados
  5. Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado (Si bien parece que este tipo de contrato se suprime en el proyecto de nueva ley de contratos del Sector Público, "como consecuencia de la escasa utilidad de esta figura en la práctica. La experiencia ha demostrado que el objeto de este contrato se puede realizar a través de otras modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato de concesión").
  6. Contratos excluidos del ámbito de aplicación del TRLCSP.

Para calificar el contrato habrá que atender a "la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas" según dice el artículo 22.1º.

En algunos casos suele ser una decisión complicada. Hay multitud de informes de las diferentes juntas consultivas interpretando cuestiones sobre la posible calificación de un contrato. Si nos atenemos a lo que resulta más habitual en una organización administrativa podemos definir inicialmente los contratos típicos de obras, suministros y servicios.

Sobre la incorrecta calificación del contrato el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Casilla y León establece la siguiente doctrina:

  • "La posibilidad de recalificación de un contrato a los efectos de determinar la competencia del Tribunal y su declaración de nulidad en el supuesto de que el régimen jurídico del contrato recalificado resulte absolutamente incompatible con el régimen previsto en los pliegos aprobados, es un criterio compartido por todos los órganos que conocen del recurso especial.
  • En todo caso habrá que estar a cada supuesto concreto, con el fin de no alterar el principio de congruencia, ni lesionar los derechos de los interesados en supuestos en que pudiera concurrir causa que conlleve un interés en el recurrente de desistir del procedimiento.
  • Es relevante la calificación de un contrato dentro de un tipo contractual u otro, desde la perspectiva de la posibilidad de interponer recurso especial contra cualquiera de los actos del procedimiento de licitación comprendidos en el párrafo 2 del artículo 40 del TRLCSP. Por ello, es necesario analizar la naturaleza del contrato para determinar la propia competencia del Tribunal para impedir la posibilidad de que mediante la incorrecta tipificación de un contrato público se incumplan las normas y principios esenciales de la licitación pública[1] .
  • La Resolución 66/2014, de 25 de septiembre, examina un contrato calificado como de gestión de servicios públicos, cuando debería ser únicamente de servicios. Sin perjuicio de que más adelante se analizarán los criterios que los deslindan, en relación con la calificación de los contratos, la Resolución concluye: “La previa calificación de un contrato en el pliego no excluye la posibilidad de que el órgano competente para conocer del recurso especial compruebe si tal calificación se corresponde con lo establecido en el TRLCSP y, por lo tanto, no vincula a efectos de la interposición de aquél. En este sentido, la doctrina de los Tribunales de contratos parte de que la competencia es una cuestión de orden público procesal que no puede quedar al albur de la tipificación que del contrato haga el órgano de contratación. Por ello, es preciso, con carácter previo, concretar la adecuada calificación jurídica del objeto del contrato, en aras a considerar si procede la interposición de uno u otro recurso”.
  • La Resolución 68/2013, de 28 de noviembre, analiza las peculiaridades de un contrato calificado como “contrato para la selección, mediante procedimiento abierto, de un socio privado para la constitución de una sociedad de economía mixta, destinada a la gestión del servicio municipal de abastecimiento de agua, alcantarillado y depuración”.
    • Se inadmite el recurso especial en materia de contratación interpuesto contra el acuerdo que adjudica el contrato. Esta resolución hace referencia a las peculiaridades del contrato relativo a la selección de socio privado de la sociedad de economía mixta.
    • La gestión indirecta del abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado, se lleva a cabo en el supuesto analizado a través de la modalidad de sociedad de economía mixta en la que, de conformidad con el artículo 277 del TRLCSP, “la Administración participe, por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas”.
    • Las cláusulas 1ª y 2ª del PCAP indican al respecto que “El presente contrato tiene por objeto la selección de un socio privado especializado en la gestión del servicio municipal de abastecimiento, alcantarillado y depuración de agua, con el fin de constituir, junto con el Excmo. Ayuntamiento de (…), una Sociedad de Economía Mixta para la gestión del mencionado servicio público integral de agua, que viene descrito en este Pliego, Pliego de Prescripciones Técnicas y los anexos de ambos. (…).
    • »Una vez creada la Sociedad, la relación que vincule a la misma con el Ayuntamiento de (…) será la derivada de una concesión administrativa para la gestión indirecta de un servicio público, de conformidad con lo dispuesto en el art. 182 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP) en concordancia con los artículos 114 a 137 del RSCL”. (A este respecto, dispone el artículo 182 del RGLCAP que “En los contratos de gestión de servicios públicos la sociedad de economía mixta figurará como contratante con la Administración, correspondiéndole los derechos y obligaciones propios del concesionario de servicios públicos”).
    • La adjudicación del contrato a la sociedad de economía mixta tiene, no obstante, como presupuesto que la elección del socio privado se efectúe con sujeción a las normas del contrato cuya ejecución constituya su objeto y que no se modifiquen las condiciones del contrato consideradas en la selección de aquél.
    • Así resulta de la disposición adicional vigésima novena del TRLCSP, sobre “Fórmulas institucionales de colaboración entre el sector público y el sector privado”, según la cual “1. Los contratos públicos y concesiones podrán adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra capital público y privado, siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en esta Ley para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto, y en su caso, las relativas al contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, y siempre que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado”.
    • Como señala el Informe 1/2012, de 1 de febrero, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, esta disposición, que en términos similares se introdujo en la LCSP por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, “venía a dar carta de naturaleza, en nuestro ordenamiento jurídico de la contratación, al criterio contenido en la Comunicación interpretativa de la Comisión, relativa a la aplicación del Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones a la colaboración público privada institucionalizada (CPPI) de 12 de abril de 2008, según el cual: `(…) Una de las posibilidades que se ofrecen para crear una CPPI conforme con los principios de la legislación comunitaria, evitando los problemas derivados de la doble licitación, es actuar de la manera siguiente: el socio privado es seleccionado mediante un procedimiento de licitación transparente y competitivo cuyo objeto es el contrato público o la concesión que se ha de adjudicar a la entidad de capital mixto y la contribución operativa del socio privado a la ejecución de esas tareas y/o su contribución administrativa a la gestión de la entidad de capital mixto. La selección del socio privado va acompañada de la creación de la CPPI y la adjudicación del contrato público o la concesión a la entidad de capital mixto´.
      • »Este criterio a su vez, ha sido refrendado por Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera), de 15 de octubre de 2009, Asunto C-196/08, Acoset Spa contra Conferenza Sindaci e Presidenza della Prov. Reg. Di Ragusa y otros, relativa a la adjudicación del servicio de aguas a una sociedad de economía mixta y designación, mediante un procedimiento de concurso de su socio privado encargado de la explotación del servicio. El Tribunal de Justicia (…) argumenta que:
      • »`Aunque la inexistencia de licitación en la adjudicación de la gestión de unos servicios resulta incompatible con los artículos 43 CE y 49 CE y con los principios de igualdad de trato y de no discriminación, (…). En la medida en que los criterios de selección del socio privado no se basen únicamente en el capital que aporta, sino también en su capacidad técnica y en las características de su oferta en cuanto a las prestaciones específicas que debe realizar, y en la medida en que se encomiende a dicho socio, como ocurre en el litigio principal, la explotación del servicio de que se trate y, por lo tanto, la gestión del mismo, cabe considerar que la selección del concesionario es un resultado indirecto de la selección del socio privado, decidida al término de un procedimiento respetuoso con los principios del Derecho comunitario, de modo que carecería de justificación un segundo procedimiento de licitación para seleccionar al concesionario”.
    • Aclara in fine el Informe 1/2012 que, pese al título de la D.A. 29ª TRLCSP “Fórmulas institucionales de colaboración entre el sector público y el sector privado”, su alcance no se reduce al contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, tipificado en el artículo 11 TRLCSP, sino que se extiende a cualquier tipo de contrato, y que, la adjudicación directa a la sociedad de economía mixta, lo es del contrato preciso, concreto y determinado para el que se ha seleccionado el socio privado, pues “la Disposición adicional vigésima novena del TRLCSP, no permite adjudicar directamente, a una sociedad de economía mixta, los posibles contratos -a determinar en el futuro-, a modo de una suerte de reserva, de una clase de contratos relacionados con el ciclo del abastecimiento de agua, de forma genérica e indeterminada. (…)”.

2.2. El valor estimado del contrato

Calificada la necesidad en función de los tipos legales, la siguiente decisión que hay que tomar es determinar el régimen jurídico aplicable que en la mayor parte de los casos depende del valor estimado del contrato.

El valor estimado del contrato sirve para profundizar en la delimitación del régimen jurídico aplicable. De su cálculo dependen muchas de las decisiones que hay que tomar en el procedimiento de adjudicación del contrato:

  • ¿contrato sujeto a la regulación armonizada?,
  • En caso de organizaciones con delegaciones de competencia, ¿qué órgano que tiene la competencia para este contrato?
  • ¿Será precisa alguna autorización?: Autorización Ministerial en caso de organismos autónomos y entidades asimiladas, Autorización del Consejo de Ministros.
  • ¿procedimiento abierto?, ¿procedimiento negociado?, ¿con o sin publicidad?, ¿contrato menor?,
  • ¿forma de publicación en papel y/o electrónica?, ¿qué diario oficial?,
  • ¿hay que exigir clasificación?, ¿qué categoría?
  • ...

Se puede decir que el valor estimado del contrato es el resultado de multiplicar el importe o el precio del contrato por su duración y sumarle el importe de las posibles modificaciones cuya previsión se incluye en la documentación contractual.

El valor estimado del contrato sirve para delimitar el régimen jurídico aplicable, dependiendo de su cálculo muchas de las decisiones que hay que tomar en el procedimiento de adjudicación del contratación.

Según el artículo 88.1º del TRLCSP: "A todos los efectos previstos en esta Ley, el valor estimado de los contratos vendrá determinado :

  • el importe total, que incluye:
    • las primas o
    • los pagos a efectuar a los candidatos o licitadores, cuando se haya previsto abonar primas o efectuar pagos a los candidatos o licitadores.
  • cualquier forma de opción eventual y
  • las eventuales prórrogas del contrato.
  • el importe máximo de la modificación del contrato prevista en los pliegos o en el anuncio de licitación.
  • sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido."

El TRLCSP ha “homogeneizado los términos sobre el valor de los contratos, en lo relativo a la inclusión o exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido”<ref> Consejo de Estado en su Dictamen 1748/2011 . Había muchos términos similares, “importe" y "presupuesto", "cuantías"... No obstante, parece que el esfuerzo no fue del todo eficaz, ya que en el borrador del anteproyecto de ley de contratos del Sector Público, se dice: "el concepto de “valor estimado” del contrato es el término económico único que se utiliza con la idea de superar las disfunciones que se producían como consecuencia de otros conceptos similares a éste, como son los de presupuesto y cuantía del contrato".

Más sobre el valor estimado del contrato

2.3. La duración

2.3.1. Regla general

La regla general es que (artículo 23 TRLCSP), “la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta:

  • la naturaleza de las prestaciones,
  • las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas”.

2.3.2. Reglas especiales

2.3.2.1. Contratos menores

Los contratos menores definidos en el artículo 138.3 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.

2.3.2.2. Contratos de gestión de servicio público

Según el artículo 278, el contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos:

  • Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público, salvo que éste sea de mercado o lonja central mayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad de economía mixta municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años.
  • Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.
  • Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en la letra a).

2.3.2.3. Contratos de servicios

2.3.2.3.1. Regla general

Según el artículo 303.1º TRLCSP):

  • Duración inicial: 4 años.
  • Prórrogas: 2 años, sin que puedan superar el plazo fijado originariamente en el contrato.
  • En total: 6 años.

La celebración de contratos de servicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, para contratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías.

2.3.2.3.2. Servicios complementarios

Los contratos que sean complementarios de contratos de obras o de suministro podrán tener un plazo superior de vigencia que, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los contratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyo plazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos. La iniciación del contrato complementario a que se refiere este apartado quedará en suspenso, salvo causa justificada derivada de su objeto y contenido, hasta que comience la ejecución del correspondiente contrato de obras.

Solamente tendrán el concepto de contratos complementarios aquellos cuyo objeto se considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones objeto del contrato principal.

2.3.2.3.3. Contratos para la defensa jurídica y judicial de la Administración

Tendrán la duración precisa para atender adecuadamente sus necesidades.

2.3.2.3.4. Contratos de servicios de asistencia a la dirección de obra o la gestión integrada de proyectos

Tendrán una duración igual a la del contrato de obras al que están vinculados más el plazo estimado para proceder a la liquidación de las obras.

2.3.4. Prórrogas

Según el artículo 23, el contrato podrá, siempre que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga, prever:

  • una o varias prórrogas
  • las características del contrato deben permanecer inalterables durante el período de duración de las prórrogas
  • la prorroga es obligatoria para el empresario:
    • salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario
    • sea un contrato de servicios, en este caso y según el artículo 303.1º "podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél"
  • La prórroga se acordará por el órgano de contratación.

3. Informes y otros recursos disponibles

Informes de las Juntas Consultivas de Contratación

Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado:

3.1. Contratos administrativos

3.1.1. Contratos de obras

3.1.2 Contratos de gestión de servicios públicos

3.1.3. Contratos de suministro

3.1.4. Contratos de consultoría y asistencia.

3.1.5. Contratos de servicios

3.1.6. Contratos administrativos especiales

3.1.7. Concesiones de Servicios

3.1.8. Contrato de colaboración público privada

3.2. Contratos privados

3.3. Contratos o convenios excluidos

3.4. Invalidez, nulidad y anulabilidad de los contratos

3.5. Contratos mixtos

2.5. Plazo y prórrogas de los contratos.

Otras Juntas Consultivas

Valor estimado del Contrato

Dictámenes del Consejo de Estado u órganos consultivos autonómicos

  • Dictamen 286/2012, de 17 de octubre, del Consejo Consultivo del Principado de Asturias. «Revisión de oficio del acto administrativo de adjudicación del contrato de servicio de instalación y explotación de máquinas expendedoras en un instituto de educación secundaria»

Informes del Tribunal de Cuentas o de los órganos fiscalizadores regionales

4. Resoluciones y jurisprudencia

  • Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
    • Concepto de contrato obras. Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de enero de 2007 (C-220/05, Jean Auroux y otros contra Commune de Roanne) y de 25 de marzo de 2010 (C-451/08 Helmut Müller GmbH contra Bundesanstaltfür Immobilienaufgaben).
  • Audiencias Provinciales.
    • Sevilla:
      • Auto de 30 de noviembre de 2009 (Civil), (JUR 2010/93946)-(BB.DD.CGPJ), suministro de ropa para desempeño de funciones inherentes a competencias de ayuntamiento, carácter administrativo del contrato, competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
  • Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
    • Resolución 418/2013, de 26 de septiembre de 2013, «Aparente contradicción pliegos causante de invalidez adjudicación. Pliegos como Lex contractus. Análisis detallado revela que no existe tal contradicción en las cláusulas que rigen la formulación oferta económica».
    • Resolución 82/2014, de 5 de febrero de 2014, «Naturaleza del contrato, contrato de gestión de servicios públicos Vs contrato de servicios. No existe riesgo, contrato de servicios. Duración del contrato (incumplimiento, no se ajusta a plazo TRLCSP para servicios), publicidad del anuncio (falta DOUE) y vulneración de la obligación de valorar y presentar en sobres distintos la proposición referida a criterios subjetivos y la relativa a criterios automáticos».

5. Cuestiones prácticas

Notas al pie

  1. Así lo advierte en la recomendación 1/2011, de 6 de abril, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, que exige que la tipificación responda a una interpretación funcional corrigiendo prácticas que puedan eludir la aplicación de las Directivas (STJUE de 23 de octubre de 2009), en el mismo sentido las Resoluciones del Tribunal Central de Recursos Contractuales 154/2013 y 220/2011.